Document - Israel: Memorandum concerning the proposed “Prevention of Infiltration Law – 2008”

אמנסטי אינטרנשיונל
תזכיר בנוגע ל"הצעת חוק
למניעת הסתננות התשס"ח–2008"

20 ביוני 2008

ארגון אמנסטי אינטרנשיונל מביע חשש כי הצעת החוק למניעת הסתננות התשס"ח–2008 כוללת הוראות שאינן עולות בקנה אחד עם אמנות בינלאומיות לזכויות האדם שישראל היא צד להן. במיוחד אין ההצעה תואמת את האיסור על השבת פליטים למקומות שבהם נשקפת להם סכנה. איסור זה מעוגן באמנה הבינלאומית בדבר מעמדם של פליטים (אמנת הפליטים), כמו-גם באמנה נגד עינויים ונגד יחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים (האמנה נגד עינויים), באמנה הבינלאומית לביעור כל הצורות של אפליה גזעית (האמנה נגד אפליה) ובאמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (ICCPR).

ההצעה להפוך כל כניסה בלתי מוסדרת למדינה לעבירה פלילית, מבלי להתחשב בסיבות לה או בסיכון הצפוי לנכנסים אם יגורשו, פוגעת קשות ביכולתם של אנשים המגיעים לישראל באופן זה לבקש מקלט מדיני ואף יש בה כדי להפוך אנשים המבקשים הגנה מפני רדיפה לעבריינים. בנוסף לכך, הצעת החוק אינה מספקת למבקשי המקלט הגנה מפני החזרה, כנדרש באמנות בינלאומיות שישראל היא צד להן. בהצעת החוק מעוגנת האפשרות לשלול מאזרחים זרים שנמלטים מרדיפה את זכותם לבקש מקלט, וכן למנוע מכל אדם המגיע לארץ באופן לא מוסדר את האפשרות להתגונן באופן אישי מפני גירוש כך שייבחן הסיכון שבהחזרתו אל מעבר לגבול. ליקויים אלה, לצד הסמכויות הנרחבות שהצעת החוק מעניקה למדינה לעצוֹר ולגרש אנשים שחוצים את הגבול בצורה בלתי מוסדרת, מבלי לספק להם ערובות פרוצדוראליות, יפתחו פתח לביצוע הפרות קשות של הוראות רבות של משפט זכויות האדם הבינלאומי ושל המשפט הבינלאומי לענייני פליטים, וכן של חובתה של ישראל, מתוקף היותה צד לאמנות, לקיים הוראות אלה.

ארגון אמנסטי אינטרנשיונל מכיר בזכות של מדינות להסדיר את כניסתם של אזרחים זרים לתחומן ואת שהותם על אדמתן. עם זאת, סמכות זו אינה בלתי מוגבלת. יתרה מזאת, חוקי הגירה וביטחון לאומי והליכים הנוגעים להגירה ולביטחון לאומי חייבים לעלות בקנה אחד עם מחויבותן של מדיניות על-פי משפט זכויות האדם הבינלאומי, כולל החובה להגן על כל מי שנמצא בתחום שיפוטן יהא אשר יהא מעמדוהחוקי. כמו כן, משפט זכויות האדם הבינלאומי אוסר על החזרת אנשים למדינות שבהן יהיו חשופים להפרות חמורות של זכויות האדם שלהם.

הפיכתה של כניסה בלתי מוסדרת לעברה פלילית

על-פי הצעת החוק, כל מי שנכנס לישראל ללא אישור יהפוך לעבריין, בין אם נכנס דרך נקודות מעבר בלתי מאושרות ובין אם באמצעות מסמכים מזויפים, וזאת בלי קשר לסיבת הכניסה. ההצעה קובעת עונשי מאסר של שבע שנים לתושבים ולאזרחים של עשר מדינות או אזורים, כולל מדינות כמו סודאן ועיראק שהן מקורות לפליטים.¹כמו כן, נקבע מאסר של חמש שנים לאזרחים ותושבים של מדינות אחרות. בהצעת החוק אין הוראות הנוגעות לאנשים הבורחים מאלימות או מרדיפה, אף לא לאנשים המגיעים מן הארצות המופיעות ברשימה האמורה.

גופים בינלאומיים לזכויות האדם ומומחים לזכויות האדם מטעם האו"ם הדגישו שוב ושוב כי כאשר מדינות מפעילות את הסמכות הריבונית שיש בידיהן כדי לפקח על הכניסה לשטחיהן, אל להן להגדיר כניסה בלתי מוסדרת כמעשה פלילי.

אמנת הפליטים, שישראל היא צד לה, אוסרת להטיל עונשים על כניסה או שהייה בלתי חוקיים במקרים שבהם אנשים ברחו מאזור כלשהו בגלל סכנה לחייהם או לחירותם. סעיף 31(1) לאמנה קובע כי מדינות "לא יטילו עונשים, בעוון כניסה או שהייה בלתי חוקיים, על פליטים שהגיעו ישירות ממקום שבו חייהם או חירותם היו נתונים לאיום, כמובנו בסעיף 1, ועל פליטים הנכנסים או שוהים בתחומן ללא אישור, ובלבד שהם מתייצבים ללא דיחוי בפני הרשויות ומציגים סיבה טובה לכניסתם הבלתי חוקית או לשהותם הבלתי חוקית".²

הוועדה המנהלת של נציבות האו"ם לפליטים (ExCom), גוף המונה 76 מדינות שישראל חברה בו ואשר מאמץ מסקנות בדבר ההגנה הבינלאומית המוענקת לפליטים בהתאם לאמנת הפליטים, קבעה כי במקרים שבהם פליטים ומבקשי מקלט נעים ממדינה למדינה, ניתן יהיה להחזירם למדינה מתווכת רק אם הם מוגנים בה מפני החזרה למדינה שבה נשקפת להם סכנה,ורק אם זכויות האדם הבסיסיות שלהם יכובדו עד שיימצא פתרון קבוע.³בנוסף לכך, הוועדה המנהלת קראה למדינות לנהוג ברוח חיובית בכל פליט או מבקש מקלט אשר "עשוי לטעון בצדק כי יש לו סיבה לחשש מרדיפה או מכך שתישקף סכנה לחירותו או לביטחונו במדינה שבה מצא בעבר מקלט",⁴ולהכיר בכך שיש נסיבות שבהן פליט או מבקש מקלט ייאלץ להשתמש במסמכים מזויפים כדי לעזוב מדינה שבה ביטחונו או חירותו מצויים בסיכון.⁵

קבוצת העבודה של האו"ם בנושא מעצרים שרירותיים סבורה כי הגדרתה של כניסה בלתי מוסדרת למדינה כעברה פלילית חורגת מתחום האינטרסים הלגיטימיים של מדינות לפקח על הגירה בלתי מוסדרת ולווסת אותה, ועלולה להוביל למעצרים מיותרים.⁶הדווח המיוחד של האו"ם לזכויות האדם של מהגרים הגיש בחודש פברואר 2008 דו"ח ובו קרא שלא להגדיר כניסה בלתי מוסדרת כעברה פלילית. הדווח הסביר כי אסור למדינות להיתלות במעמדו הבלתי מוסדר של אדם כדי להתחמק מחובתן להבטיח ערובות להליך הוגן ומחובתן להגן על כל אדם שהוא מפני עיכוב או מעצר שרירותיים.⁷הדווח קרא למדינות "לראות בהגירה בלתי מוסדרת עברה מנהלית, ולהפוך בכך את המגמה הגוברת של הגדרתה כעברה פלילית". הדווח הדגיש כי "לבה של מדיניות ההגירה צריך להיות ההגנה על מהגרים, ללא קשר למעמדם ולאופן כניסתם לארץ".⁸

ארגון אמנסטי אינטרנשיונל מביע חשש כי אמצעִי הפיקוח שהצעת החוק למניעת הסתננות התשס"ח–2008 מבקשת לכונן הנו חמור יתר על המידה, וכי מדאיגה במיוחד האפשרות המעוגנת בהצעה להטיל עונשים פליליים כבדים בגין כניסה בלתי מוסדרת למדינה על מהגרים שלא נשקפת מהם כל סכנה ביטחונית. מעצרם של מבקשי מקלט וכן הטלת כל הגבלה אחרת על חופש התנועה שלהם ללא הצדקה עשויים להיחשב למעצר שרירותי ויהוו הפרה של חובותיה של ישראל על-פי אמנת הפליטים.

מעצר כברירת מחדל

בהצעת החוק לא נקבעה בדיקה פרטנית של הצדקת המעצר בהתאם לנסיבותיו האישיות של העצור, אלא ניתנה עדיפות למעצר אוטומאטי של אנשים שאינם אזרחים ישראלים ואשר נכנסו למדינה באופן בלתי מוסדר. סעיף 8 להצעת החוק קובע כי מי שחצה את הגבול באופן בלתי מוסדר יוחזק באופן אוטומאטי במעצר עד לגירושו מישראל. דברי ההסבר להצעת החוק מבהירים כי שחרור בערבות יבוצע במקרים חריגים וכי מדינות המעצר האוטומאטי מתבססת על הנחה מוקדמת כי מאנשים הנכנסים לישראל באופן בלתי מוסדר נשקף איום ביטחוני. בנוסף לכך, סעיף 15 מתיר לרשויות המדינה להחזיק בעצור מבלי לשחררו בערבות, אם גורמי הביטחון המוסמכים הגישו חוות דעת שלפיה במדינת מוצאו של העצור או באזור מגוריו מתבצעת פעילות המסכנת את ישראל. החוק המוצע מאפשר אפוא לעצור אנשים מבלי לערוך בחינה פרטנית לגבי הסכנה העשויה להישקף מכל אחד מהם.

סעיף 9 של ה-ICCPR מכיר בכך שלכל אדם שמורה הזכות לחירות ולביטחון, ואוסר על ביצוע מעצרים שרירותיים. במקומות שבהם מעצר של מי שאינו אזרח המדינה ושמעמדו אינו מוסדר הוא אוטומטי, ועדת זכויות האדם של האו"ם – גוף הפועל מכוח ה-ICCPR ומפקח על ציותן של מדינות למחויבויותיהן לפי אמנה זו – מצאה כי המעצר איננו מידתי וכי הוא מנוגד לסעיף 9 לאמנה. ועדת זכויות האדם מצאה כי בהיעדר סיבות פרטניות כמו בריחה או אי-שיתוף פעולה, אין הצדקה למעצר אוטומאטי של מי שאינו אזרח המדינה ושמעמדו אינו מוסדר בחוק.⁹

כדי להצדיק מעצר ממושך, רשויות המדינה חייבות להוכיח כי הדבר הכרחי כדי לוודא שהעצור לא יברח, יפגע בחברה או ישמיד ראיות.¹⁰הוועדה לזכויות האדם הדגישה כי "כניסה בלתי חוקית כשהיא לעצמה, עשויה ללמד על צורך בחקירה, ואפשר שיהיו גורמים נוספים הנוגעים לאדם מסוים באופן ספציפי... שעשויים להצדיק מעצר למשך תקופה. בהיעדר גורמים כאלה, ניתן להחשיב את המעצר לשרירותי, גם אם הכניסה נעשתה בניגוד לחוק"...¹¹

הוועדה המנהלת קבעה – על יסוד סעיף 31 לאמנת הפליטים – כי ככלל יש להימנע ממעצרם של פליטים ומבקשי מקלט.¹²במסקנה 44 קבעה הוועדה ארבעה חריגים, שבהם מעצרם של מבקשי מקלט עשוי להיות מוצדק: (1) כדי לוודא את זהותו של מבקש המקלט; (2) כדי לברר את הבסיס לדרישה למעמד פליטות, אף על פי שחריג זה אינו יכול לשמש להצדקת מעצר למשך כל תקופת הבירור או למשך פרק זמן בלתי מוגבל; (3) כאשר אדם השמיד מסמכים או הציג מסמכים מזויפים במטרה להוליך שולל את רשויות ההגירה, אף על פי שעניין זה כשהוא לעצמו אינו מצדיק מעצר כאשר אין באפשרותו של אדם להשיג מסמכים; (4) כדי להגן על הביטחון הלאומי ועל הסדר הציבורי, על-יסוד ראיות לכך שלמבקש המקלט יש זיקה לגורמים מסוימים או עבר פלילי, העלולים להעמיד בסכנה את הסדר הציבורי או הביטחון הלאומי, ובלבד שיש בסכנה זו כדי להצדיק מעצר.¹³

לפי הוועדה המנהלת, מעצר של מבקשי מקלט למטרות אחרות, כגון הרתעה מפני הגשת תביעות עתידיות, או בניסיון להניא את הפונים מלהמשיך בהליך הבקשה למעמד של פליט, הוא בבחינת הפרה של הסטנדרטים הבינלאומיים להגנה על פליטים. באופן מיוחד ציינה הוועדה המנהלת כי מעצר "לא ישמש כאמצעי ענישה או כצעד משמעתי בגין כניסה או שהייה בלתי חוקית", וכן כי יש להימנע ממעצר "בגין אי-עמידה בדרישות המנהליות או בגין אי-עמידה בהגבלות מוסדיות אחרות".¹⁴הנחיות נציבות האו"ם לפליטים קובעות כי מעצר של מבקשי מקלט "אינו רצוי מעצם טבעו" וכי יש לבצעו רק כאשר הוא הכרחי לחלוטין.¹⁵

המדיניות של מעצר אוטומאטי של מהגרים הנכנסים לישראל ללא מעמד מוסדר, כפי שהותווה בהצעת החוק, אינה עומדת בדרישות הסף שנקבעו על-ידי גופים בינלאומיים שונים הפועלים מכוח אמנות זכויות האדם, כולל הוועדה המנהלת של נציבות האו"ם לפליטים. על-פי דרישות אלה, מעצר ישמש כאמצעי חריג, המדינות חייבות להצדיקו על יסוד נסיבותיו האישיות של המהגר, וככלל יש להימנע משימוש בו בכל הנוגע למבקשי מקלט ופליטים.

היעדרן של ערובות פרוצדוראליות

הצעת החוק אינה מספקת לעצורים העומדים בפני גירוש ערובות פרוצדוראליות ראויות. הצעת החוק מאפשרת לקיים הליך גירוש מזורז מבלי לתת לאדם המועמד לגירוש הזדמנות ראויה להשמיע את טיעוניו נגדו. כמו כן, אין הצעת החוק מעניקה ערובות מספקות לגישה של העצור לייעוץ משפטי אם אין ידו משגת לשלם עבור ייצוג.

ההליך המזורז המוצע אינו כולל די ערובות פרוצדוראליות כדי להבטיח כי כל גירוש יבוצע רק לאחר שיושלם הליך הערכת סיכון, שיבוצע על בסיס אישי ויביא בחשבון סכנה העלולה להישקף לאדם אם יוחזר.

בסעיף 5 לאמנה נגד אפליה נדרשות המדינות שהן צד לה לאסור ולבער כל אפליה על רקע מוצא לאומי או אתני כדי להבטיח את ההגנה על כל הזכויות המעוגנות בה. בפרשנותו של הוועד לביעורה של האפליה הגזעית למחויבות של המדינות על-פי אמנה זו, פותח מערך של ערובות מינימאליות בכל הנוגע לגירוש של כל מי שאינו אזרח המדינה, בין אם מעמדו הוסדר בין אם לאו. במיוחד קרא הוועד למדינות להבטיח "כי אלה שאינם אזרחים יקבלו גישה שוות ערך לסעד אפקטיבי, כולל האפשרות לערער על הוראות גירוש, וכי יותר להם הלכה למעשה לפעול לקבלת סעד ממין זה".¹⁶

מדינות שהן צד לאמנה חייבות להבטיח כי אנשים שאינם אזרחיהן לא יגורשו כאשר אין די ערובות לכך שיובאו בחשבון קודם לכן הנסיבות האישיות שלהם, ובמיוחד הסכנה שייחשפו לעינויים או לסוג אחר של התעללות.¹⁷הוועד הזכיר למדינות במיוחד את חובתן שלא להחזיר או לגרש אף אדם למדינה או אזור שבהם יהיה נתון להפרות קשות של זכויות האדם, כולל עינויים ויחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים.

ישראל חתומה על האמנה נגד אפליה, כמו-גם על אמנות בינלאומיות אחרות, ועל כן חובה עליה להבטיח שאזרחים זרים לא יוחזרו מבלי שתיערך להם הערכת סיכון אישית, ובמיוחד שלא יוחזרו בשום מקרה למדינות שבהן יהיו נתונים לסכנה כי זכויות האדם שלהם יופרו באורח קשה, ובפרט אם צפוי שיהיו נתונים לעינויים ולצורות אחרות של התעללות.

בהצעת החוק, ההוראות הנוגעות לגישה לייעוץ משפטי הנן מוגבלות, והן פוגעת פגיעה נוספת בזכותם של העצורים להליך הוגן. סעיף 26 להצעת החוק קובע כי כל אדם שיוחזק במעצר מכוח החוק יהיה רשאי להיות מיוצג בלא תמורה בפני בית הדין לביקורת משמורת בידי נציג שאינועורך דין.

קובץ העקרונות של האו"ם בדבר ההגנה על כל בני האדם הנתונים לכל צורה של מעצר או מאסר, שאומץ על-ידי העצרת הכללית של האו"ם בשנת 1998, מכיר בזכותם של כל העצורים לייעוץ משפטי. עיקרון מס' 17 מכיר בכך שמדינות חייבות להבטיח כי עומדים לרשות העצור מתקנים סבירים שיאפשרו לו ליהנות מזכותו לייעוץ משפטי. יתר על כן, בעיקרון זה נקבע כי אם הדבר נדרש לשם הגנה על עקרונות הצדק, וכאשר אין ידו של העציר משגת לשלם עבור עורך דין, תסופק לו גישה לעורך דין בלא תמורה כספית.¹⁸

גישה לייעוץ משפטי הכרחית כדי לשמור על שוויון בין הצדדים המתדיינים וכדי להבטיח שעצורים – ובמיוחד חברי קבוצות פגיעות כמו בני מיעוטים, נשים, ילדים, פליטים ומבקשי מקלט – יוכלו להגן על עצמם בצורה אפקטיבית ו/או להתנגד למעצרם המבוצע מכוח החוק דנן. ישנו צורך דחוף להבטיח שננקטים צעדים להקל על הגישה לייעוץ משפטי בהליכי גירוש, כאשר לעצור נשקפת סכנת חיים או שהוא צפוי להיחשף לעינויים או להתעללות אם יוחזר.

היעדרן של ערובות פרוצדוראליות, ובכלל זה ערובות לגישה לייעוץ משפטי, מגביל ביותר את יכולתם של העצירים לבקש לעצמם סעד משפטי נגד החזרתם. יתרה מזאת, הליך הגירוש המזורז שיידון להלן מעלה חששות כבדים כי הרשויות המפקחות על הגבולות לא יביאו בחשבון כראוי את הסיבות שהביאו אדם להיכנס לישראל, ולא יבררו כראוי מהן ההפרות הקשות של זכויות האדם הצפויות לעציר אם יוחזר.

הגישה למנגנוני ההגנה המיועדים לפליטים ועקרון אי-ההחזרה

הליך הגירוש המזורז המוצע, ובמיוחד שיקול הדעת הנרחב הניתן בו לקצינים לגרש אנשים תוך 72 שעות, יגביל ביותר את יכולתם של העצורים לעתור נגד גירושם, ויבטל הלכה למעשה את האפשרות לבקש הגנה בישראל באמצעות המנגנונים הבינלאומיים.

הצעת החוק חותרת תחת חובתה של ישראל המעוגנת באמנת הפליטים, כמו-גם ב-ICCPR ובאמנה נגד עינויים, לכבד את עקרון אי-ההחזרה. לפי עיקרון זה, אין להחזיר אנשים למצב שבו ישנה סכנה כי ייחשפו להפרות של זכויות האדם, כולל מוות ועינויים או התעללות אחרת. בעיקרון כלול האיסור לדחות אנשים בגבול, כלומר החובה של מדינות להתיר את כניסתם של אנשים המבקשים הגנה בינלאומית כדי שייבחן אם צפויות להם הפרות קשות של זכויות האדם במקרה שיוחזרו. בעוד דברי ההסבר להצעת החוק מזכירים בקצרה את מחויבותה של הממשלה לכבד את עקרון אי-ההחזרה, אין בלשון ההצעה כל אזכור מפורש של העיקרון הזה ואף לא של האופן שבו תמומש מחויבות זו.

ועדת זכויות האדם של האו"ם קבעה כי מן ה-ICCPR "נגזרת חובה [החלה על מדינות שהן צד לאמנה] שלא להסגיר, להגלות, לגרש או להרחיק אדם משטחן בכל דרך אחרת, כאשר יש יסוד מוצק להאמין שישנה סכנה אמתית לנזק בלתי הפיך... בין במדינה שאליה יבוצע הגירוש בין בכל מדינה אחרת שאליה אפשר שהאדם יגורש בעקבות זאת".¹⁹הוועד לביעורה של האפליה הגזעית אישר גם הוא את האיסור על החזרה בהמלצה הכללית שלו בעניין אפלייתם של מי שאינם אזרחים. הוועד קבע גם הוא כי זרים לא יוחזרו למדינות שבהן נשקפת להם סכנה של הפרות קשות של זכויות האדם.²⁰

לפי המשפט הבינלאומי, על ישראל חלה חובה מוכחת להבטיח שמבקשי מקלט לא יוחזרו למדינות שבהן יהיו חשופים להפרות קשות של זכויות האדם, כולל עינויים, התעללות וצורות אחרות של רדיפה, בין במישרין: בשל ההחזרה, בין בעקיפין: על יסוד ההנחה כי סביר שיורחקו או יגורשו פעם נוספת.²¹חובות אלה מעוגנות בסעיף 33 לאמנת הפליטים ובאמנות רבות אחרות שישראל היא צד להן, כמו למשל בסעיף 7 ל-ICCPR²²ובסעיף 3 לאמנה נגד עינויים.²³

גישה למדינה אחרת במטרה לבקש הגנה היא אבן פינה במנגנון הבינלאומי להגנה על פליטים. עניין זה מושתת על הזכות לבקש מקלט מדיני, המעוגנת בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם, ועל עקרון אי-ההחזרה, המעוגן באמנת הפליטים, ואשר כולל את האיסור לדחות אנשים בגבול.²⁴עניין זה אף הודגש על-ידי כמה מומחים מטעם האו"ם, כמו הדווח המיוחד של האו"ם לזכויות האדם במאבק בטרור,²⁵וכן על-ידי גופים המוקמים מכוח אמנות ומפקחים על ביצוען, כמו הוועדה המנהלת של נציבות האו"ם לפליטים שכללה עניין זה במסקנותיה.²⁶

הצעת החוק אינה מביאה בחשבון את הסכנה הגדולה שפליטים ומבקשי מקלט המוחזרים מישראל למצרים יוחזקו במעצר ללא קשר עם העולם ויוחזרו בכפייה לארצות מוצאם. לאחרונה תיעדו אמנסטי אינטרנשיונל וארגונים אחרים את היחס לפליטים ולמבקשי מקלט במצרים, ובמיוחד את הסכנה להחזרה כפויה ולהתעללות, ונושא זה ממשיך לעורר דאגה.

אמנסטי אינטרנשיונל מוסיף לקבל דיווחים על התעללות ועל החזרה כפויה של פליטים ומבקשי מקלט ממצרים. בחודש יוני 2008 החזירו השלטונות המצריים בכפייה לאריתריאה עד 1,000 מבקשי מקלט. החזרה זו בוצעה חרף הנחיות שפרסמה נציבות האו"ם לפליטים נגד ההחזרה של מבקשי מקלט מאריתריאה שבקשתם נדחתה. הנחיות אלה הוצאו בגלל המקרים הרבים של הפרות קשות של זכויות האדם שתועדו במדינה זו. בעת כתיבת שורות אלה צפוי כי במצרים יתבצעו מעשי גירוש נוספים. לאנשיםשגורשו לא הותר ליצור קשר עם נציבות האו"ם לפליטים במצרים כדי שייבדקו צורכי ההגנה שלהם. בחודש אוגוסט 2007, כוחות ישראליים החזירו בכפייה למצרים 48 אנשים אזרחי מדינות באפריקה, רובם סודאנים, זמן קצר לאחר שחצו את הגבול ממצרים לישראל בסיני. במצרים הוחזקו אנשים אלה במעצר ללא קשר עם העולם במשך כמה חודשים, וכעשרים מתוכם הוחזרו בכפייה לסודאן, ובכלל זה שבעה או שמונה שהוענק להם במצרים מעמד פליט. לא ידוע מה עלה בגורלם של השאר, 28 במספר, והיכן הם נמצאים. על-פי דיווחים, מאז חודש ינואר 2008, כוחות משמר הגבול של מצרים ירו למוות ב-14 אזרחים ממדינות באפריקה, כולל באנשים מסודאן ומאריתריאה שהיו עשויים לבקש מקלט, בעודם מנסים לחצות את הגבול ממצרים לישראל בסיני. באנשים שעל-פי הדיווחים נהרגו כשניסו להיכנס לשטח ישראל היו שני גברים שעל-פי הסברה היו מחוף השנהב, גבר סודאני ואישה מאריתריאה, שכוחות ביטחון מצריים ירו בהם בחודש מארס 2008.²⁷שישה מהגרים אפריקאים נוספים, חלקם מסודאן, נורו למוות בנסיבות דומות בחודש פברואר 2008.

שמירה על זכויות האדם וביטחון לאומי

אמנסטי אינטרנשיונל מכיר בזכות האמתית והלגיטימית של ישראל, שהיא גם חובתה, לנקוט אמצעים כדי להבטיח את ביטחון המדינה ואזרחיה. עם זאת, הארגון מעלה חשש שאמצעי הענישה הפליליים והמנהליים המוגזמים הכלולים בהצעת החוק מבוססים במידה רבה על הנחה בדבר קיומו של סיכון ביטחוני הנשקף מכניסה בלתי מוסדרת של מהגרים לישראל, כפי שנטען בדברי ההסבר. ההצעה אינה מביאה בחשבון את מצבם הפגיע של מהגרים, פליטים ומבקשי מקלט.²⁸

הצעת החוק אף קובעת עונשים כבדים במיוחד לאנשים המגיעים ממדינות מסוימות המופיעות ברשימה, בהן מדינות כמו עיראק וסודאן שבורחים מהן פליטים ומבקשי מקלט רבים, בשל רדיפה, עינויים וצורות אחרות של התעללות והפרות קשות של זכויות האדם. על-פי הצעת החוק, אנשים אלה עלולים להיחשף כעת למעצר ולגירוש מזורז. בכמה אמנות בינלאומיות לזכויות האדם התחייבה ישראל להבטיח את הזכות לחופש מאפליה המעוגנת בסעיפים 2 ו-26 ל-ICCPR, בסעיף 1 לאמנה נגד אפליה ובסעיף 2 לאמנה הבינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות. הוועד לביעורה של האפליה הגזעית קרא למדינות להבטיח שכל חקיקה הנוגעת לגירוש או לאמצעים הננקטים בשם הביטחון הלאומי לא תפלה את מי שאינו אזרח המדינה על בסיס מוצא לאומי.²⁹

מחובתה של המדינה ליישם את נורמות היסוד של זכויות האדם ולהבטיח כי כל המהגרים מקבלים יחס של כבוד, וזאת בלי קשר למעמדו החוקי של כל אחד מהם.³⁰הוועדה לזכויות האדם ציינה זה מכבר כי מדינות חייבות להביא בחשבון שהזכויות המעוגנות ב-ICCPR מובטחות "לכל האנשים המצויים בתוך שטחה ונתונים לשיפוטה".³¹עניין זה אושר שוב לאחרונה בהערה הכללית של הוועדה לזכויות האדם על טבען של החובות המשפטיות הכלליות של מדינות שהן צד לאמנה. הוועדה ציינה במפורש כי "ההנאה מן הזכויות המעוגנות באמנה אינה שמורה רק לאזרחי מדינות שהן צד לה אלא עומדת לרשות כל האנשים – אזרחי כל מדינה שהיא ואף אנשים נטולי אזרחות – בהם מבקשי מקלט, פליטים, מהגרי עבודה ואחרים, העשויים למצוא עצמם בשטח של מדינה שהיא צד לאמנה או נתונים לשיפוטה".³²

בפרשנותו לאמנה נגד אפליה קבע הוועד לביעורה של האפליה הגזעית שוב ושוב כי מדינות חייבות, להבטיח את זכויות האדם של כל מי שנתון לשיפוטן, ללא אפליה. בנוסף לכך, הוועד קרא למדינות כדלהלן:³³

9. להבטיח שמדיניות ההגירה לא תגרום לאפליה של אנשים על בסיס גזע, צבע עור, שושלת או מוצא אתני או לאומי...

19. להבטיח את ביטחונם של לא-אזרחים, במיוחד ביחס למעצר שרירותי, וכן להבטיח שהתנאים במרכזי פליטים ומבקשי מקלט עומדים בתקנים הבינלאומיים...

20. להבטיח שלא-אזרחים שנכלאו או נעצרו במסגרת המאבק בטרור יזכו להגנה ראויה במסגרת חוק מקומי העולה בקנה אחד עם משפט זכויות האדם הבינלאומי, עם המשפט הבינלאומי הנוגע לפליטים ועם המשפט ההומניטארי הבינלאומי.

בדברי ההסבר של ועדת זכויות האדם לחובות המדינה לפי סעיף 13 של ICCPR הכירה הוועדה בחובתן של מדינות להבטיח כי אנשים יכולים לערער על החלטה בדבר גירוש בפני גוף עצמאי הפועל ללא משוא פנים – כחלק מהותי של סעיף 7 באמנה. וזאת, גם כאשר ההחלטה על הגירוש מבוססת על טעמי ביטחון לאומי לגיטימיים.³⁴

על בסיס סעיפים 7 ו-13 ל-ICCPR, וכן על יסוד עמדותיה של הוועדה לזכויות האדם, המליץ הדווח המיוחד של האו"ם לקידום זכויות האדם במאבק בטרור ולהגנה עליהן שלא לעשות "שימוש בהליכים מזורזים במקרים של בקשת מקלט ובהליכי גירוש אם הליכים אלה אינם כוללים סעד יעיל, עצמאי ונטול פניות, המופעל לפני יישומה של החלטת הגירוש".³⁵הדווח המיוחד המשיך וקרא למדינות לנקוט את הצעדים הבאים בהתאם לחובתן מכוח היותן צד לאמנות הבינלאומיות:

(א) להבטיח שהחקיקה שלהן בנושא מעצר של מהגרים מכילה כללים ברורים ושקופים המביאים בחשבון את דרישות הצורך, המידתיות, חוסר השרירותיות, ואי-האפליה, כנדרש במשפט הנוגע לפליטים ומשפט זכויות האדם;

(ב) לא לחרוג מהזכות לבחינה משפטית של חוקיותו של מעצר בכל צורה שהיא, שעל-פי הוועדה לזכויות האדם אין לגרוע ממנה אפילו בשעת חירום ציבורית, ובהינתן מצבם הפגיע של מהגרים הנתונים במעצר, להבטיח שבחינה משפטית של כל צורה שהיא של מעצר מהגרים תיעשה באופן אוטומטי (חובה) בתוך פרק זמן סביר, כמו למשל 48 שעות;

(ג) להבטיח את הזכות לגישה יעילה לייעוץ משפטי יעיל מרגע המעצר, כולל של אלה שנעצרו מכוח חוקי ההגירה;

(ד) להקים מנגנוני בקרה עצמאיים כדי לפקח על מעצר מהגרים וכדי להבטיח גישה של נציבות האו"ם לפליטים או של שותפים של הנציבות שמונו לכך למתקני הכליאה;³⁶

סיכום

ארגון אמנסטי אינטרנשיונל מביע חשש שאם החוק יאושר וייושם בנוסחו הנוכחי, הוא יאפשר לישראל להשתמט מחובתה להבטיח כיבוד של זכויות אדם בסיסיות, ובמיוחד של זכויות האדם של פליטים ומבקשי מקלט, במסגרת חקיקתם ויישומם של חוקי הגירה או חוקי ביטחון מקומיים.

על ישראל להבטיח שכל אמצעי לפיקוח על ההגירה או אמצעי של ביטחון לאומי שהיא נוקטת יעלה לחלוטין בקנה אחד עם מחויבויותיה על-פי משפט זכויות האדם הבינלאומי. בכלל זה, על ישראל להבטיח הגנה על הנתונים לשיפוטה, בלי קשר למעמדם האזרחי, ועל יסוד עקרונות המשפט הבינלאומי לענייני פליטים ועל משפט זכויות האדם, המחייבים מדינות להבטיח כי אנשים לא יוחזרו למדינות שבהן עלולה להישקף להם סכנה של הפרה קשה של זכויות האדם.

לאור כל זאת, אמנסטי אינטרנשיונל קורא לחברי הכנסת בישראל שלא לתמוך בהצעת החוק, ומעבר לכך, לנקוט את הצעדים הדרושים לתיקון החוק הקיים, כדי שיעלה בקנה אחד עם הסטנדרטים הבינלאומיים של זכויות האדם.