Document - Iraq: Memorandum on concerns related to legislation introduced by the Coalition Provisional Authority

[Fecha de embargo: 4 de diciembre de 2003]

Público

Amnistía Internacional

Irak

Memorándum sobre motivos de preocupación relativos a la legislación promulgada por la Autoridad Provisional de la Coalición

Diciembre de 2003

Resumen

Índice AI: MDE 14/176/2003/s

Este es un resumen del Memorándum sobre motivos de preocupación relativos a la legislación promulgada por la Autoridad Provisional de la Coalición (Índice AI: MDE 14/176/2003/s). En el memorándum se analizan las funciones de la Autoridad Provisional de la Coalición (APC) y del Consejo de Gobierno iraquí en relación con las normas internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario. Amnistía Internacional recomienda a la APC que revise las órdenes y normativas que ha promulgado a fin de garantizar que son plenamente congruentes con las obligaciones contraídas por la APC en virtud de dichas normas internacionales de derechos humanos y el derecho internacional humanitario, y suspenda las disposiciones de la legislación penal iraquí que vulneran claramente el derecho y las normas internacionales. Estas disposiciones deben ser sustituidas por nuevas leyes únicamente si su suspensión crease un vacío legal. Amnistía Internacional pide asimismo al Consejo de Gobierno iraquí que respalde la adopción por la APC de las recomendaciones que se formulan en este memorándum.

El documento pone de relieve los motivos de preocupación de Amnistía Internacional en relación con las órdenes y normativas de la APC y sus efectos sobre los derechos humanos. Incluye análisis de la independencia del poder judicial, la libertad de expresión y de asociación, la libertad de circulación, el idioma y el acceso a la información y los conflictos sobre la propiedad. El documento contiene comentarios y recomendaciones específicos sobre cada una de estas áreas.

Este informe resume un documento titulado Irak: Memorándum sobre motivos de preocupación relativos a la legislación promulgada por la Autoridad Provisional de la Coalición (Índice AI: MDE 14/176/2003/s), publicado por Amnistía Internacional en diciembre del 2003. Si desean más información o emprender acciones sobre este asunto, consulten el documento completo. Pueden encontrar una amplia selección de materiales de Amnistía Internacional sobre este y otros temas en <http://www.amnesty.org>. Para los documentos traducidos al español, consulten: <http://web.amnesty.org/libray/eslindex>.

SECRETARIADO INTERNACIONAL, 1 EASTON STREET, LONDRES WC1X 0DW, REINO UNIDO

TRADUCCIÓN DE EDITORIAL AMNISTÍA INTERNATIONAL (EDAI), MADRID, ESPAÑA

[Fecha de embargo: 4 de diciembre de 2003]

Público

Amnistía Internacional

Irak

Memorándum sobre motivos de preocupación relativos a la legislación promulgada por la Autoridad Provisional de la Coalición

ÍNDICE

Irak

Memorándum sobre motivos de preocupación relativos a la legislación promulgada por la Autoridad Provisional de la Coalición

1.0. INTRODUCCIÓN

Amnistía Internacional ha expresado en varias ocasiones su preocupación en relación con la conducta de la Autoridad Provisional de la Coalición (APC) como potencia ocupante de Irak. La organización ha elaborado ya un exhaustivo memorándum en el que detallaba muchos de sus motivos de preocupación, el Memorándum sobre motivos de preocupación en relación con el orden público (Índice AI: MDE 14/157/2003/s), publicado en de julio de del 2003 (en adelante, el memorándum de julio del 2003), en el que expresaba su satisfacción por la revisión que había efectuado la APC del código penal iraquí de 1969 y del código de enjuiciamiento criminal de 1971, a fin de evaluar su compatibilidad con las normas internacionales de derechos humanos. Amnistía Internacional hizo en aquel memorándum algunas observaciones sobre las órdenes y normativas de la APC en relación con el orden público y manifestó que más adelante realizaría otro análisis de las órdenes y normativas promulgadas por la APC en Irak.

Además, en el memorándum de julio del 2003, Amnistía Internacional expuso su preocupación por las prácticas de la APC y las fuerzas británicas y estadounidenses en relación con el uso excesivo de la fuerza; el uso de diferentes procedimientos y garantías de derechos en detención y reclusión aplicados a diferentes categorías de detenidos; denuncias de torturas y malos tratos bajo custodia a manos de las fuerzas de la coalición; daños y destrucción de propiedades ocasionados en el curso de registros; motivos de preocupación sobre la independencia del poder judicial y en relación con el Tribunal Penal Central; la ausencia del reconocimiento adecuado por parte de las potencias de la coalición de la aplicabilidad de las normas internacionales de derechos humanos a todos los aspectos de la vida; y la ausencia de rendición de cuentas de las fuerzas de la coalición por violaciones de derechos humanos y del derecho humanitario. Amnistía Internacional formuló varias recomendaciones a la APC.

Este memorándum expone los motivos de preocupación de Amnistía Internacional en relación con las órdenes y normativas de la APC y sus efectos sobre los derechos humanos¹y la independencia del poder judicial, la libertad de expresión y de asociación, la libertad de circulación, la lengua y el acceso a la información y los conflictos sobre la propiedad.

2.0. LAS FUNCIONES DEL CONSEJO DE GOBIERNO Y DE LA AUTORIDAD PROVISIONAL DE LA COALICIÓN

Amnistía Internacional toma nota de la creación del Consejo de Gobierno iraquí en julio del 2003, y de la Normativa número 6 de la APC, en la que ésta reconoce al Consejo de Gobierno «como el principal órgano de la administración provisional iraquí, hasta que el pueblo de Irak establezca un gobierno reconocido internacionalmente y representativo, de conformidad con la Resolución 1483 [del Consejo de Seguridad]». La Normativa número 6 añade que «el Consejo de Gobierno y la APC consultarán y coordinarán todos los asuntos relativos al gobierno provisional de Irak, incluidas las facultades del Consejo de Gobierno». Por su parte, el párrafo 9 de la Resolución 1483 establece que el Consejo de Seguridad «[a]poya la formación por el pueblo de Iraq, con la ayuda de la Autoridad [Provisional de la Coalición] y en colaboración con el Representante Especial, de una administración provisional de Iraq que actúe como autoridad de transición dirigida por iraquíes hasta que el pueblo de Iraq establezca un gobierno reconocido internacionalmente y representativo que asuma las funciones de la Autoridad». Ni la Resolución 1483 del Consejo de Seguridad ni la Orden número 6 de la APC detallan con exactitud los poderes y facultades del Consejo de Gobierno. Sin embargo, la Resolución 1483 indica que éste no goza de toda la autoridad del gobierno, al prever que «el pueblo del Iraq [establecerá] un gobierno reconocido internacionalmente y representativo que asuma las funciones de la Autoridad».

El artículo 64 del Cuarto Convenio de Ginebra establece: «Permanecerá en vigor la legislación penal del territorio ocupado, salvo en la medida en que pueda derogarla o suspenderla la Potencia ocupante, si tal legislación es una amenaza para su seguridad o un obstáculo para la aplicación del presente Convenio.» El comentario oficial del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) sobre esta disposición dice:

«El poder legislativo del ocupante como potencia responsable de aplicar el Convenio y titular temporal de la autoridad está limitado a los asuntos que se relacionan en la siguiente lista limitativa.

(a) Podrá promulgar disposiciones necesarias para la aplicación del Convenio con arreglo a las obligaciones que éste le impone en varios ámbitos: bienestar de la infancia, trabajo, alimentos, higiene y salud públicas, etc.

(b) Tendrá derecho a promulgar las disposiciones necesarias para mantener el "gobierno metódico del territorio" en su capacidad de potencia responsable del orden público.» [Traducción de EDAI]

El comentario añade que la expresión «legislación penal» se refiere a «todas las disposiciones legales relativas a la represión del delito».²

De conformidad con estas disposiciones del derecho internacional humanitario, la APC debe ejercer los poderes legislativos únicamente en la medida necesaria para modificar las leyes iraquíes que vulneren el derecho y las normas internacionales. La reforma legislativa general no deberá realizarse hasta que se establezca un gobierno iraquí que sustituya a la APC.

Recomendaciones:

• Amnistía Internacional recomienda que la APC revise las órdenes y normativas que ha promulgado con arreglo a las recomendaciones que se formulan en este memorándum, a fin de garantizar que son plenamente congruentes con las obligaciones contraídas por la APC en virtud de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

• Amnistía Internacional recomienda asimismo que la APC suspenda las disposiciones de la legislación penal iraquí que vulneren claramente el derecho y las normas internacionales. Estas disposiciones deberán ser sustituidas por nuevas leyes únicamente si su suspensión crease un vacío legal.

• Amnistía Internacional pide al Consejo de Gobierno de Irak que respalde la adopción por la APC de las recomendaciones formulabas en este memorándum.

3.0. CAMBIOS A LA LEGISLACIÓN INTRODUCIDAS POR LA AUTORIDAD PROVISIONAL DE LA COALICIÓN

Hasta el final de octubre del 2003, la APC había promulgado seis Normativas, 43 Órdenes, seis Memorandos y cuatro Avisos Públicos. Las primeras 20 órdenes y tres normativas estaban dedicadas sobre todo a cuestiones de orden público y afectaban a determinados derechos y libertades. La mayoría de las órdenes y normativas promulgadas con posterioridad guardan relación con el restablecimiento de la seguridad iraquí, e incluyen aspectos tales como la creación del Nuevo Ejército Iraquí (Orden 22 de la APC), la creación del Código de Disciplina Militar para el Nuevo Ejército Iraquí (Orden 23 de la APC), la creación del Departamento de Aplicación de Fronteras (Orden 36 de la APC), el establecimiento del Servicio de Protección de Instalaciones (Orden 27 de la APC) y el Cuerpo de Defensa Civil Iraquí (Orden 28 de la APC). Las Órdenes 37 a 40 afectan a asuntos económicos, como impuestos, gravámenes y bancos.

La Normativa número 1 de la APC, promulgada el 16 de mayo de 2003, define las facultades de la APC y la ley aplicable en Irak durante el periodo de ocupación administrada por la APC. La sección 1 de dicha Normativa número 1 establece:

«1) La APC ejercerá facultades de gobierno temporalmente a fin de proveer la administración efectiva de Irak durante el periodo de administración provisional [...]

2) La APC está investida de toda la autoridad ejecutiva, legislativa y judicial necesaria para alcanzar sus objetivos [...]»

Según la sección 2 de la Normativa 1:

«Salvo que sean suspendidas o sustituidas por la APC, o suspendidas por leyes promulgadas por instituciones democráticas de Irak, las leyes en vigor a 16 de abril de 2003 seguirán aplicándose en Irak en tanto no impidan que la APC ejerza sus derechos y cumpla sus obligaciones o entren en conflicto con la presente Normativa o con cualquier otra Normativa u Orden promulgadas por la APC.»

La sección 3 define las Normativas como «los instrumentos que definen las instituciones y facultades de la APC», mientras que las Órdenes son «instrucciones vinculantes dictadas por la APC». Y añade que «las Normativas y Órdenes [...] tendrán prelación sobre todas las demás leyes y publicaciones en la medida en que dichas otras leyes y publicaciones sean contradictorias.»

La APC debe ejercer sus funciones con arreglo a las normas de derechos humanos y al derecho humanitario. En una carta dirigida a Amnistía Internacional fechada el 27 de junio del 2003, el embajador Paul Bremer, administrador de la APC, manifestaba que «la única norma pertinente aplicable a las prácticas de detención de la coalición es el Cuarto Convenio de Ginebra de 1949. Este Convenio tiene prelación, desde el punto de vista jurídico, sobre otros convenios de derechos humanos». Sin embargo, aparte del derecho humanitario, también son aplicables las normas de derechos humanos, y los Estados de la coalición deben respetar las disposiciones de los tratados de derechos humanos de los que es parte Irak.³Además, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales es aplicable a la conducta de las fuerzas de los Estados de la coalición que, como el Reino Unido, son partes de dicho tratado.

Amnistía Internacional expresa su satisfacción ante las medidas adoptadas por la APC, incluida su Orden 7, que suspende la aplicación de la pena de muerte y prohíbe la tortura y los tratos o penas crueles, inhumanos y degradantes, así como la discriminación. La organización manifiesta asimismo su beneplácito ante el levantamiento de las restricciones que había impuesto el gobierno iraquí a los viajes por motivos académicos de profesores, trabajadores y alumnos de universidad (Orden 8 de la APC), y la suspensión de ciertas disposiciones del código penal iraquí y del código de enjuiciamiento criminal contrarias a las normas de derechos humanos, como las circunstancia atenuantes en los casos de secuestro (sección 2 de la Orden 31 de la APC).

En este apartado, Amnistía Internacional abordará las órdenes y normativas de la APC que no son compatibles con el derecho internacional, especialmente en relación con la independencia del poder judicial, la libertad de expresión y de asociación, la libertad de circulación, el acceso a la información y los derechos a la propiedad.

3.1. La independencia del poder judicial

Orden 15 de la APC: Establecimiento del Comité de Revisión Judicial

Esta orden suspende la Ley de Organización del Poder Judicial de 1979 (Ley sobre el Poder Judicial) «en la medida en que sus disposiciones entren en conflicto con esta Orden» y establece una entidad que se conocerá como Comité de Revisión Judicial. El mandato del Comité es investigar y recabar información sobre la idoneidad de jueces y fiscales para ocupar su cargo. También tiene la facultad de «destituir a jueces y fiscales de su cargo, confirmar su continuidad en el cargo, nombrar sustitutos para jueces y fiscales destituidos de su cargo y resolver las reclamaciones de jueces y fiscales que aleguen que se les ha destituido de forma improcedente».⁴

La Orden no especifica qué partes de la Ley sobre el Poder Judicial se suspenden. Tampoco está claro qué criterios aplica el Comité para nombrar, destituir y confirmar los nombramientos de jueces y fiscales, y si esto se hará con arreglo a los criterios contenidos en la Ley sobre el Poder Judicial y la Ley sobre la Fiscalía, dado que no se dice nada en sentido contrario ni en la Orden 15 de la APC ni en ninguna otra orden.

La Ley sobre el Poder Judicial exige que las personas que sean nombradas jueces sean graduados de la escuela judicial, y fomenta que los jueces obtengan títulos de maestría o doctorado al prever su derecho a disfrutar de un permiso de dos años para realizar estudios.

Sin embargo, el artículo 36 de la Ley sobre el Poder Judicial y el artículo 41 de la Ley sobre la Fiscalía requieren que las personas que sean nombradas jueces o fiscales sean iraquíes de nacimiento y estén casadas. Estos criterios son discriminatorios para las personas que hayan adquirido la nacionalidad iraquí y constituyen una discriminación por motivo del origen social que prohíbe el principio 10 de los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura, que establecen:

«Las personas seleccionadas para ocupar cargos judiciales serán personas íntegras e idóneas y tendrán la formación o las calificaciones jurídicas apropiadas. Todo método utilizado para la selección de personal judicial garantizará que éste no sea nombrado por motivos indebidos. En la selección de los jueces, no se hará discriminación alguna por motivo de raza, color, sexo, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o condición; el requisito de que los postulantes a cargos judiciales sean nacionales del país de que se trate no se considerará discriminatorio.»

Orden 35 de la APC: Restablecimiento del Consejo de Jueces

Esta orden restablece el Consejo de Jueces que existía anteriormente en Irak. El Consejo, según la Orden, «está encargado de la supervisión de los sistemas judicial y fiscal de Irak (sección 1)». La Orden estipula además que «el Consejo desempeñará sus funciones con independencia del Ministerio de Justicia», medida congruente con el principio de la independencia de la judicatura que consagra el derecho internacional.

La sección 2 de la Orden contiene una lista de cargos que serán miembros del Consejo. Entre ellos figuran el presidente del Tribunal Supremo, como presidente del Consejo, el vicepresidente del Tribunal Supremo y el director general de la Fiscalía. Entre las obligaciones del Consejo figuran investigar las denuncias de falta de ética profesional e incompetencia en relación con miembros de la judicatura y de la fiscalía, y adoptar medidas disciplinarias cuando sea apropiado; proponer a personas capacitadas para cubrir vacantes en la judicatura o la fiscalía y recomendar su nombramiento; promover, ascender, elevar de categoría y trasladar a jueces y fiscales; y por último, asignar jueces y fiscales a cargos específicos (sección 3). El Consejo sustituye al Consejo de Justicia creado en virtud de la Ley de Organización del Poder Judicial número 160 de 1979 «en la medida en que el Consejo de Justicia ejerciera cualquier autoridad sobre jueces o fiscales (sección 6.2)».⁵

No está clara la relación entre el Consejo de Jueces y el Comité de Revisión Judicial (creado en virtud de la Orden 15 de la APC antes citada). Por ejemplo, el Consejo tiene la función de proponer a las personas que deben ocupar un cargo y recomendar su nombramiento, mientras el Comité tiene la obligación de nombrar sustitutos de los cargos destituidos. El Consejo tiene la obligación de investigar las denuncias de conducta impropia de jueces y fiscales y de destituirlos de su cargo, mientras el Comité tiene asimismo facultades para destituir, así como para resolver reclamaciones de destitución improcedente. Ninguna de las órdenes deja claro si existe una relación entre ambos órganos y, de ser así, cuál es y cómo funciona.

A Amnistía Internacional le preocupa también que la función del Consejo de proponer a personas para cubrir vacantes, asignar y reasignar jueces y fiscales para puestos específicos, y su capacidad de actuar al mismo tiempo en relación con denuncias contra estas mismas personas, pueda ser causa de conflictos de intereses.

Por último, Amnistía Internacional expresa su preocupación porque no hay motivos claros por los que el Consejo puede investigar denuncias de falta de ética de los jueces y adoptar medidas disciplinarias, incluida la destitución del cargo. Los Principios Básicos exigen que «[l]os jueces sólo podrán ser suspendidos o separados de sus cargos por incapacidad o comportamiento que los inhabilite para seguir desempeñando sus funciones» (principio 18), algo que no se especifica con claridad en la Orden 35 de la APC.

Recomendaciones:

• Amnistía Internacional recomienda que la APC garantice que el Comité de Revisión Judicial desempeñe sus tareas de nombrar, destituir y confirmar el nombramiento de jueces y fiscales de conformidad con las normas internacionales, incluidos los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura.

• La APC deberá asimismo aclarar la relación entre el Comité de Revisión Judicial y el Consejo de Jueces. Deberán establecerse criterios claros para la imposición de medidas disciplinarias contra los jueces, criterios que deberán limitarse a razones de incapacidad o comportamiento que los inhabilite para desempeñar sus funciones, conforme a las normas internacionales, incluidos los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura.

3.2. La libertad de expresión y de asociación

3.2.1. Modificaciones al código penal

Orden 7 de la APC: «Código penal»

Esta Orden permite la instrucción de actuaciones judiciales en relación con una lista de delitos tipificados en el código penal iraquí de 1969 que se especifican en la Orden, únicamente tras obtener una autorización por escrito del administrador de la APC (sección 2). La lista incluye delitos relativos a la divulgación de información que afecte a la seguridad externa e interna, así como delitos contra las autoridades y los funcionarios públicos.⁶

Amnistía Internacional cree que varias de las disposiciones del código penal iraquí incluidas en esta categoría constituyen una amenaza potencial para el derecho a la libertad de expresión, pues incluyen restricciones a la difusión de la información, «insultar» al presidente y personalidades públicas y violaciones de la «integridad y la decencia públicas». Estas restricciones a la libertad de expresión son más de las que permite el artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.⁷Además, la Orden no deja claro qué criterios deberá aplicar el administrador para determinar si han de iniciarse o no actuaciones judiciales.

Recomendación:

• Amnistía Internacional recomienda que se especifiquen unos criterios claros a fin de garantizar que no se concede la autorización del administrador de la APC para emprender actuaciones judiciales con arreglo a lo previsto en la Orden 7 de la APC en situaciones en las que constituirían violaciones de la libertad de expresión.

3.2.2. La «desbaasificación»

Orden 1 de la APC, «La "desbaasificación" de la sociedad iraquí»

Esta Orden se promulgó el 16 de mayo de 2003 y remite a una declaración de la APC de 16 de abril del mismo año, en la que se disuelve el Partido Baas de Irak. La Orden 1 de la APC establece que ejecuta esta declaración «mediante la eliminación de las estructuras del partido y la destitución de sus dirigentes de puestos de autoridad y responsabilidad en la sociedad iraquí». La Orden añade:

«Se destituye de sus cargos y se prohíbe trabajar en el futuro en el sector público a los miembros de pleno derecho del Partido Baas que tengan los grados de [...] miembro del Mando regional [...] miembro de una Rama [...] miembro de una Sección [...] y miembro de un Grupo.

Se entrevistará a las personas que ocupan cargos en los tres niveles superiores de gestión de todos los ministerios nacionales, empresas afiliadas y otras instituciones oficiales (como universidades y hospitales) para averiguar su posible afiliación al Partido Baas, y se las someterá a investigación a efectos de conducta delictiva y riesgo para la seguridad. Todas las referidas personas de quienes se determine que son miembros de pleno derecho del Partido Baas serán destituidas de su cargo. Se incluye tanto a las que tengan los rangos inferiores de 'Udw (miembro) y 'Udw 'Amil (miembro activo), como a aquellas de quienes se determine que son miembros de alto rango del partido.»

A Amnistía Internacional le preocupa que esta Orden pueda conculcar el derecho a la libertad de expresión y de asociación. Amnistía Internacional considera que la mera pertenencia en el pasado al Partido Baas no debería constituir en sí misma motivo para negar a una persona la posibilidad de trabajar en los tres niveles superiores de gestión de los ministerios, especialmente si no hay indicios de que estuvieran implicadas en violaciones de derechos humanos.

Aunque la Orden citada prohíba que los ex miembros del Partido Baas ocupen ciertos cargos en los ministerios, no hay necesidad de que, por ejemplo, se investigue a los miembros de la policía por delitos cometidos en el pasado antes de que vuelvan a ocupar sus puestos.

No está claro si se utilizó este proceso de investigación de antecedentes cuando la policía iraquí reanudó sus responsabilidades. Sin embargo, parece que cierto número de antiguos miembros de la fuerza policial regresaron a sus puestos sin ser sometidos a ninguna investigación de este tipo.

Orden 14 de la APC: «Actividades prohibidas para los medios de comunicación»

Esta orden prohíbe a las organizaciones de medios de comunicación la publicación, emisión, reemisión, reimpresión o redistribución de material que, entre otras cosas, «propugne el regreso al poder del Partido Baas iraquí o contenga declaraciones que pretendan ser favorables al Partido Baas iraquí».

A Amnistía Internacional le preocupa que las Órdenes 1 y 14 de la APC ya mencionadas imponen restricciones generales al derecho a la libertad de expresión y al papel de los medios de comunicación. Toda restricción deberá ceñirse a lo permitido en virtud del artículo 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece:

«1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.

3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:

a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;

b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas.»

El Comité de Derechos Humanos, que vigila el cumplimiento del Pacto por los Estados partes del mismo, ha establecido que «[e]l Pacto no permite que se impongan restricciones a la expresión de ideas simplemente porque esas ideas coinciden con las de una entidad enemiga, o porque puede considerarse que crean simpatía por esa entidad».⁸

Además, el artículo 20 del Pacto prohíbe toda propaganda a favor de la guerra (párrafo 1) y «[t]oda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley» (párrafo 2). El Comité de Derechos Humanos formuló el siguiente comentario sobre estas disposiciones:

«La prohibición establecida en el párrafo abarca toda forma de propaganda que amenace con un acto de agresión o de quebrantamiento de la paz contrario a la Carta de las Naciones Unidas o que pueda llevar a tal acto, mientras que el párrafo 2 está dirigido contra toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia, tanto si tal propaganda o apología tiene fines internos al Estado de que se trate como si tiene fines externos a ese Estado. Las disposiciones del párrafo 1 del artículo 20 no prohíben la apología del derecho soberano a la defensa nacional ni del derecho de los pueblos a la libre determinación y a la independencia conforme a la Carta de las Naciones Unidas. Para que el artículo 20 llegue a ser plenamente eficaz debería existir una ley en la que se dejase bien sentado que la propaganda y la apología en él descritas son contrarias a la política del Estado y en la que se estableciese una sanción adecuada en caso de incumplimiento.»⁹

Por otro lado, las restricciones laborales impuestas a los ex miembros del Partido Baas reflejadas en la Orden 1 de la APC podrían vulnerar lo dispuesto en el artículo 6 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que establece:

«Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho a trabajar, que comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado, y tomarán medidas adecuadas para garantizar este derecho.»

El Pacto estipula en su artículo 2.2 que «[l]os Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar el ejercicio de los derechos que en él se enuncian, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social» (énfasis añadido). El Pacto permite la imposición de limitaciones a derechos consagrados en el mismo si dichas limitaciones están «determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática» (artículo 4).

Las restricciones generales al acceso al trabajo en el sector público para ex miembros de los cuatro niveles superiores del Partido Baas (Orden 1 de la APC) vulneran el derecho de los ciudadanos a ocupar cargos públicos sin discriminación, consagrado en el derecho internacional, incluido el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece:

«Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.»

La observación general 25 del Comité de Derechos Humanos dice:

«El apartado c) del artículo 25 se refiere al derecho y a la posibilidad de los ciudadanos de acceder, en condiciones generales de igualdad, a cargos públicos. Para garantizar el acceso en condiciones generales de igualdad, los criterios y procedimientos para el nombramiento, ascenso, suspensión y destitución deben ser razonables y objetivos. Podrán adoptarse medidas positivas para promover la igualdad de oportunidades en los casos apropiados a fin de que todos los ciudadanos tengan igual acceso. Si el acceso a la administración pública se basa en los méritos y en la igualdad de oportunidades, y si se asegura la estabilidad en el cargo, se garantizará su libertad de toda injerencia o presión política. Reviste especial importancia garantizar que las personas no sean objeto de discriminación en el ejercicio de los derechos que les corresponden conforme al apartado c) del artículo 25 por cualquiera de los motivos especificados en el párrafo 1 del artículo 2.»¹⁰

Orden 13 de la APC: «Tribunal Penal Central (revisado)»

Esta orden impone el requisito de que los jueces nombrados para el tribunal «tengan un historial de oposición al Partido Baas, no hayan pertenecido al Partido Baas, o su pertenencia a éste no entre en los niveles de dirección descritos en la CPA/ORD/16 May 2003/01 [Orden número 1: «"Desbaasificación" de la sociedad iraquí] y no conllevara implicación en las actividades del Partido Baas» (sección 5(1-B)). No está claro si esta restricción sobre el nombramiento de jueces del Tribunal Penal Central tiene como fin garantizar que los jueces son independientes y no están influidos por partidos políticos u otros grupos. Si es este el caso, a Amnistía Internacional le preocupa que la restricción se imponga únicamente en relación a la pertenencia al Partido Baas o a la implicación en sus actividades, pues podría dar lugar a una discriminación. Además, no se definen los términos «implicación» y «actividades», por lo que existe el riesgo de que la mera pertenencia al Partido pueda interpretarse como implicación en las actividades de éste.

El principio 8 de los Principios Básicos Relativos a la Independencia de la Judicatura establece que «al igual que los demás ciudadanos, los miembros de la judicatura gozarán de las libertades de expresión, creencias, asociación y reunión, con la salvedad de que, en el ejercicio de esos derechos, los jueces se conducirán en todo momento de manera que preserve la dignidad de sus funciones y la imparcialidad e independencia de la judicatura». Además, el principio 10 establece que la selección de personas para ocupar cargos judiciales se basará en la integridad e idoneidad, la formación y las calificaciones jurídicas apropiadas, y prohíbe asimismo la discriminación en dicha selección por varios motivos, incluidos la opinión política o de otra índole.

Salvo que existan indicios de que la pertenencia al Partido Baas afectaría a la independencia y a la imparcialidad de los jueces, esta exclusión general basada en la opinión política es discriminatoria. El nombramiento de jueces para el Tribunal Penal Central y de otros cargos judiciales deberá basarse en los criterios de integridad, idoneidad y formación o calificación apropiadas. La mera pertenencia al Partido Baas no deberá utilizarse en sí misma como criterio para la exclusión.

Recomendaciones:

• Amnistía Internacional recomienda que las Órdenes y Normativas de la APC no impongan restricciones a los derechos a la libertad de expresión, al acceso al trabajo y a ocupar cargos públicos salvo los que permite el derecho internacional. Es necesaria una investigación de antecedentes efectiva e imparcial para reducir la posibilidad de reponer en sus cargos a funcionarios que podrían haber estado implicados en violaciones de derechos humanos. Las personas sospechosas de implicación en violaciones de derechos humanos deberán ser acusadas formalmente y juzgadas en procedimientos judiciales imparciales.

• La APC no deberá imponer restricciones a los medios de comunicación ni al derecho de las personas a recibir y difundir información e ideas en cualquier forma, salvo las previstas en el derecho internacional, concretamente en el artículo 19.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

• Los jueces y fiscales no deberán ser excluidos del nombramiento ni penalizados indebidamente basándose únicamente en su pertenencia anterior al Partido Baas.

3.3 La libertad de circulación

Orden 8 de la APC: «Viajes al extranjero con fines académicos»

Esta orden levanta las restricciones a los viajes con fines educativos de profesores y alumnos de universidades, escuelas universitarias y otras instituciones de educación superior públicas, impuestas en virtud de normas, instrucciones o políticas oficiales. Amnistía Internacional expresa su satisfacción ante esta medida de la APC. Sin embargo, no está claro por qué se han levantado únicamente las restricciones a los viajes con fines académicos y no los de otras categorías de profesionales iraquíes que sufrían restricciones similares, como jueces, médicos y funcionarios civiles. El artículo 12 (2-3) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece:

«2. Toda persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.

3. Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, sean necesarias para proteger la seguridad nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en el presente Pacto.»

El Comité de Derechos Humanos ha comentado estas restricciones impuestas en el pasado a la libertad de circulación en Irak:

«El Comité toma nota con preocupación de los informes sobre las restricciones impuestas por las autoridades a la libertad de circulación dentro del Iraq y a la libertad de salir del territorio del Estado Parte, incumpliendo de este modo las obligaciones que impone al Iraq el artículo 12 del Pacto. Por consiguiente:

Se deberán tomar medidas para asegurar el cumplimiento del artículo 12 y, entre otras cosas, para reducir los costos administrativos de la expedición del pasaporte.»¹¹

Recomendación:

• Amnistía Internacional recomienda que la APC levante todas las restricciones ilegítimas que habían sido impuestas a la libertad de circulación, y concretamente al derecho a viajar al extranjero.

3.4. Idioma y acceso a la información

Como ya manifestó en el memorándum de julio del 2003, a Amnistía Internacional le preocupa que muchas de las órdenes o memorandos de la APC se han publicado en árabe mucho tiempo después de la publicación de la versión original en inglés. A finales de octubre del 2003, algunas de ellas aún no estaban traducidas. Los siguientes ejemplos se basan en las fechas en las que se publicó la traducción árabe en el sitio web de la APC que, según tiene entendido Amnistía Internacional, es aproximadamente la misma fecha en la que los documentos se publicaron en papel en Irak. A continuación se ofrecen algunos ejemplos.¹²

• La Orden 10 de la APC, «Gestión de los centros de detención y prisión», se publicó en inglés el 8 de junio del 2003. La versión árabe de la orden se publicó en el sitio web de la APC el 29 de octubre (143 días después).

• La Orden 13 de la APC, «el Tribunal Penal Central de Irak», se publicó en inglés el 18 de junio. La versión árabe se publicó en el sitio web de la APC el 2 de septiembre (44 días después).

• La Orden 15 de la APC, «Establecimiento del Comité de Revisión Judicial», se publicó en inglés el 23 de junio del 2003. La versión árabe se publicó en el sitio web de la APC el 29 de octubre (126 días después).

• La Normativa 6 de la APC, «El Consejo de Gobierno de Irak», se publicó el 13 de julio del 2003. La versión árabe se publicó en el sitio web de la APC el 2 de septiembre (50 días después).

El acceso a la información sobre las leyes aplicables es fundamental para que los ciudadanos puedan comprender sus derechos y disfrutar de ellos. Es especialmente importante que los profesionales del Derecho se mantengan informados de las novedades legislativas para poder ejercer debidamente su labor. Los datos proporcionados por estos profesionales indican que no conocían puntualmente los cambios legales introducidos por la APC. Lo mismo ocurría con el establecimiento de instituciones significativas, como el Tribunal Penal Central.

Las órdenes y normativas de la APC establecen su entrada en vigor en la fecha de la firma, que figura en la versión en inglés del instrumento, lo que vulnera el derecho internacional humanitario. El artículo 54 del Cuarto Convenio de Ginebra, relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra, establece que «las disposiciones penales promulgadas por la Potencia ocupante no entrarán en vigor sino después de haber sido publicadas y puestas en conocimiento de la población en el idioma de ésta». Aunque ha habido avances en la publicación de los instrumentos por la APC en el Boletín Oficial, en árabe, siguen produciéndose demoras en la traducción.

Recomendaciones:

• Amnistía Internacional insta a la APC a que garantice que sus leyes penales entren en vigor transcurrido un periodo adecuado tras su publicación en árabe en el Boletín Oficial.

• Amnistía Internacional pide a la APC que garantice la adecuada difusión de todas estas leyes.

3.5. Conflictos sobre la propiedad

Normativa 4 de la APC

Esta Normativa establece el Servicio Iraquí de Conciliación sobre la Propiedad para atender reclamaciones sobre bienes inmuebles y resolverlas «voluntariamente y de forma imparcial y sensata». La Normativa establece asimismo un Fondo a este fin. Entre las facultades y funciones del Servicio figuran «facilitar un servicio voluntario para la resolución de conflictos y la conciliación que puedan utilizar los ciudadanos para resolver sus desacuerdos» (sección 4 (2-c)). La Normativa estipula que el Servicio «estará vinculado a todas las Normativas, Órdenes y Memorandos que promulgue el administrador y funcionará con arreglo a ellos» (sección 6).

Sin embargo, no está claro si este Servicio aplicaría la ley iraquí en relación con los derechos sobre la propiedad o delitos conexos, y cuál es la relación que existe entre el Servicio y el sistema legal y los tribunales iraquíes. Tampoco hay claridad respecto de la posible remisión a los tribunales ordinarios de casos que no puedan resolverse mediante la conciliación o la resolución de conflictos. Además, la orden establece que el Servicio se ocupará de las «reclamaciones sobre bienes inmuebles», pero no define la expresión. También hace falta especificar si el Servicio concederá indemnizaciones.

Recomendación:

• Amnistía Internacional recomienda que la APC aclare la aplicabilidad de la legislación iraquí existente para los conflictos sobre la propiedad, y la relación que existe entre el Servicio de Conciliación sobre la Propiedad y el sistema de justicia iraquí, incluido si se pueden remitir casos para que los resuelvan los tribunales. Además, Amnistía Internacional recomienda que la APC defina con claridad el significado de los términos empleados en la orden, como «bien inmueble».

4.0. APÉNDICE 1: Tabla de instrumentos legales promulgados por la APC y tiempo transcurrido hasta su traducción¹³

Documentos oficiales de la APC	Versión inglesa	Versión árabe	Tiempo transcurrido
NORMATIVAS
1: La Autoridad Provisional de la Coalición	16 de mayo de 2003	16 de julio de 2003	60 días
2: El Fondo de Desarrollo para Irak	15 de mayo de 2003	16 de julio de 2003	59 días
3: Junta de Revisión del Programa	19 de mayo de 2003	29 de octubre de 2003	130 días
4: Establecimiento del Servicio Iraquí de Conciliación sobre la Propiedad	26 de junio de 2003	16 de julio de 2003	20 días
5: Consejo para la Coordinación Internacional	17 de junio de 2003	18 de octubre de 2003	120 días
6: Consejo de Gobierno de Irak	13 de julio de 2003	2 de septiembre de 2003	50 días
ÓRDENES
1: La «desbaasificación» de la sociedad iraquí	15 de mayo de 2003	16 de julio de 2003	60 días
2: Disolución de entidades	23 de mayo de 2003	16 de julio de 2003	53 días
3: Control de armas	23 de mayo de 2003	29 de octubre de 2003	153 días
4: Partido Baas iraquí	25 de mayo de 2003	29 de octubre de 2003	153 días
5: Establecimiento del Consejo Iraquí de «Desbaasificación»	25 de mayo de 2003	29 de octubre de 2003	153 días
6: Desahucio de ocupantes ilegales de edificios públicos	8 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	140 días
7: Código penal	10 de junio de 2003	19 de junio de 2003	9 días
8: Viajes al extranjero con fines académicos	7 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	142 días
9: Gestión y uso de las propiedades públicas iraquíes	8 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	143 días
10: Gestión de centros de detención y prisión	8 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	143 días
11: Licencias para servicios y equipos de telecomunicaciones	9 de junio de 2003	16 de julio de 2003	37 días
12: Política de liberalización comercial	8 de junio de 2003	17 de julio de 2003	39 días
13: El Tribunal Penal Central de Irak	18 de junio de 2003	2 de septiembre de 2003	44 días
14: Actividades prohibidas para los medios de comunicación	10 de junio de 2003	19 de junio de 2003	9 días
15: Establecimiento del Comité de Revisión Judicial	23 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	126 días
16: Control temporal de fronteras, puertos y aeropuertos iraquíes	27 de junio de 2003	2 de septiembre de 2003	66 días
17: Estatuto de la Coalición, misiones de enlace extranjeras, su personal	28 de junio de 2003	15 de agosto de 2003	47 días
18: Medidas para garantizar la independencia del Banco Central de Irak	7 de julio de 2003	2 de septiembre de 2003	55 días
19: Libertad de reunión	10 de julio de 2003	15 de agosto de 2003	36 días
20: Banco de Comercio de Irak	17 de julio de 2003	2 de septiembre de 2003	45 días
21: Ejercicio provisional de la autoridad municipal de Bagdad	5 de agosto de 2003	15 de agosto de 2003	10 días
22: Creación de un Nuevo Ejército Iraquí	7 de agosto de 2003	2 de septiembre de 2003	26 días
23: Creación de un nuevo Código de Disciplina para el Nuevo Ejército Iraquí	7 de septiembre de 2003	22 de septiembre de 2003	15 días
24: Establecimiento del Ministerio de Ciencia y Tecnología	1 de septiembre de 2003	24 de septiembre de 2003	23 días
25: Confiscación de propiedades utilizadas en ciertos delitos o producto de ellos	21 de septiembre de 2003	24 de septiembre de 2003	3 días
26: Creación de un Departamento de Aplicación de Fronteras	1 de septiembre de 2003	25 de septiembre de 2003	24 días
27: Establecimiento del Servicio de Protección de Instalaciones	7 de septiembre de 2003	18 de septiembre de 2003	11 días
28: Establecimiento del Cuerpo de Defensa Civil Iraquí	9 de septiembre de 2003	25 de septiembre de 2003	16 días
29: Enmienda a la Ley de Arrendamientos de Bienes Inmuebles	21 de septiembre de 2003	25 de septiembre de 2003	4 días
30: Reforma salarial y laboral	9 de septiembre de 2003	15 de septiembre de 2003	6 días
31: Modificaciones del código penal y de la ley de enjuiciamiento criminal	21 de septiembre de 2003	23 de octubre de 2003	32 días
32: Departamento Jurídico del Ministerio de Justicia	9 de septiembre de 2003	No disponible
33: Ministerio de Municipios y Obras Públicas	9 de septiembre de 2003	04 de octubre de 2003	25 días
34: Enmienda a la Orden número 2 de la Autoridad Provisional de la Coalición	21 de septiembre de 2003	21 de octubre de 2003	30 días
35: Restablecimiento del Consejo de Jueces	21 de septiembre de 2003	24 de octubre de 2003	33 días
36:00:00	No disponible	No disponible
37: Estrategia tributaria para el 2003	21 de septiembre de 2003	21 de octubre de 2003	30 días
38: Tasa de reconstrucción	21 de septiembre de 2003	04 de octubre de 2003	13 días
39: Inversión extranjera	21 de septiembre de 2003	04 de octubre de 2003	13 días
40: Ley de Banca	24 de septiembre de 2003	No disponible
40: Ley de Banca, Anexo 1	24 de septiembre de 2003	No disponible
41: Notificación de infracciones penales	24 de septiembre de 2003	08 de octubre de 2003	14 días
42: Creación de la Agencia de Apoyo a la Defensa	23 de septiembre de 2003	08 de octubre de 2003	15 días
43: Nuevos billetes de banco de dinares iraquíes	15 de octubre de 2003	No disponible
MEMORANDOS
1: Implantación de la Orden número 1, de «desbaasificación»	3 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	146 días
2: Gestión de los centros de detención y prisión	8 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	141 días
3: Procedimientos penales	18 de junio de 2003	29 de octubre de 2003	131 días
4: Procedimientos para contratos y concesiones	1 de septiembre de 2003	26 de octubre de 2003	56 días
5: Implantación de la Orden número 3, sobre control de armas	24 de septiembre de 2003	24 de septiembre de 2003	0
6: Anexo A de la Orden sobre control de armas	24 de septiembre de 2003	24 de septiembre de 2003	0
7: Implantación de la Normativa 6 sobre el Consejo de Gobierno	24 de septiembre de 2003	24 de septiembre de 2003	0
AVISOS PÚBLICOS
Sobre la incitación pública a la violencia y al desorden	9 de junio de 2003	2 de septiembre de 2003	54 días
Sobre la organización de los centros de trabajo	9 de junio de 2003	2 de septiembre de 2003	54 días
Sobre procedimientos administrativos para el establecimiento de agencias comerciales	9 de junio de 2003	16 de julio de 2003	37 días
Sobre la prohibición conforme al derecho iraquí de vehículos con cristales tintados	29 de junio de 2003	2 de septiembre de 2003	63 días