Document - Human Rights dissolving at the borders? Counter-terrorism and EU criminal law - Executive Summary

¿Los derechos humanos se diluyen en las fronteras?

La lucha contra el terrorismo y el derecho penal en la UE

A menudo se alude a los derechos humanos como a un posible obstáculo a la protección efectiva contra actos de "terrorismo" más que como a un requisito indispensable para la auténtica seguridad. Hay quienes consideran que la amenaza del "terrorismo" puede justificar la limitación o la suspensión de los derechos humanos, e incluso llegan a cuestionar la prohibición de la tortura.

La Unión Europea siempre ha afirmado con claridad que no puede haber seguridad sin respeto por los derechos humanos. En la práctica, sin embargo, la UE y sus Estados miembros están dispuestos con demasiada frecuencia a mantener silencio cuando se contravienen disposiciones de protección de derechos dentro o fuera de la UE. Se da por supuesto que los derechos humanos de los presuntos terroristas estarán protegidos dentro del espacio de libertad, seguridad y justicia de la UE, mientras que se presta poca atención a motivos de preocupación dignos de crédito según los cuales pueden cometerse abusos graves contra los derechos humanos cuando estas personas son trasladadas a países situados más allá de sus fronteras.

El análisis de Amnistía Internacional se propone:

1) Demostrar que en el derecho penal de la UE existen deficiencias graves en materia de respuesta al terrorismo, que se concretan en problemas de tipificación que socavan el principio de seguridad jurídica, en el secreto que rodea las listas negras de terroristas, y en la forma en que se permite que la obligación de proteger los derechos humanos se diluya en las fronteras.

2) Hacer ver que cuando los Estados miembros cometen violaciones contra los derechos humanos que socavan la confianza mutua en la calidad de la justicia en toda la UE se está comprometiendo la cooperación efectiva para combatir el terrorismo, de modo que la seguridad se pone en riesgo al violar los derechos humanos, no al protegerlos.

3) Exponer la forma en que la UE puede compensar el déficit en la defensa de los derechos humanos que supone su estrategia contra el terrorismo estableciendo un marco legal propio que asegure que las definiciones de terrorismo son suficientemente claras y precisas como para ofrecer seguridad jurídica e impedir el abuso en las listas negras de terroristas, y definiendo normas claras y vinculantes sobre la forma en que los Estados miembros deben cumplir con sus obligaciones internacionales en materia de protección de los derechos humanos cuando se siguen procesos internacionales contra terroristas, ya sea dentro o fuera de la UE.

La "hoja de ruta" de la Unión Europea en materia antiterrorista, confeccionada pocas semanas después del 11 de septiembre de 2001, abarcaba un amplio conjunto de áreas que podían tener efecto en la lucha contra el terrorismo, desde iniciativas de derecho penal relacionadas con la seguridad del transporte aéreo hasta relaciones con terceros países y ayuda humanitaria.

Este documento examina esas áreas de competencia y acción en las que la UE tiene la responsabilidad directa de asegurar la protección adecuada de los derechos humanos en el contexto de la lucha contra el terrorismo. También propone el modo en que la UE puede garantizar que su propósito de luchar activamente contra el terrorismo tiene en cuenta la necesidad de proteger los derechos humanos y el Estado de derecho, asegurándose así de que su esfuerzo para combatir el terrorismo sea más efectivo.

Amnistía Internacional ha llegado a la conclusión de que la UE no ha logrado hasta ahora abordar adecuadamente la grave cuestión de la protección de los derechos fundamentales en su política y legislación en materia de terrorismo. El estudio de las innumerables iniciativas para combatir el terrorismo presentadas en la esfera del derecho penal comunitario desde el 11 de septiembre de 2001 indica claramente que la ausencia de salvaguardas concretas no sólo está provocando violaciones de los derechos humanos, sino que ha creado confusión e inseguridad jurídica.

La cooperación transfronteriza efectiva para combatir el terrorismo está basada en el principio de reconocimiento mutuo, por el cual una disposición dictada por una autoridad judicial en un Estado miembro debe ser reconocida como válida en otro. A la vez, este reconocimiento depende de que los Estados miembros de la UE confíen mutuamente en sus sistemas jurídicos y de que compartan los mismos valores. La realidad indica que la existencia en algunos Estados miembros de la UE de prácticas y marcos legales discutibles en relación con el terrorismo está comprometiendo los valores compartidos y, por tanto, dañando la confianza mutua de la que depende la cooperación.

Los procedimientos que se siguen contra presuntos terroristas son a menudo también los que más se prestan a la comisión de violaciones de derechos humanos o a la denuncia de que existieron esas violaciones. Los errores judiciales relacionados con violaciones de derechos humanos en casos de terrorismo no solamente crean la posibilidad de que los autores reales de actos terroristas permanezcan en libertad sino que también tienen un efecto negativo sobre la confianza en el Estado de derecho. A su vez, esto puede dar pie a una sensación de alienación entre ciertos sectores de la sociedad, que perciben que se los ha colocado injustamente en el punto de mira de la lucha contra el terrorismo.

No es solamente en el ámbito interno de la UE donde Amnistía Internacional cree que se están descuidando los derechos humanos: en lo relativo a la cooperación con terceros países para extraditar o expulsar a presuntos terroristas se presta muy poca atención a motivos de preocupación reales, indicativos de que pueden estar cometiéndose abusos graves contra los derechos humanos cuando se traslada a estas personas a terceros países, lo que convertiría a la UE en cómplice de esos abusos. El traslado de presuntos terroristas fuera de la jurisdicción de la UE por medio de la deportación, la "entrega" e incluso el secuestro, señala una tendencia que alarma y acentúa esos motivos de preocupación.

Puntos principales

1. Definición de "terrorismo"

Durante las negociaciones previas a la adopción de la decisión marco de 2002 sobre la lucha contra el terrorismo, varios Estados miembros de la UE y algunas ONG entre las que figuraba Amnistía Internacional, expresaron su preocupación ante el hecho de que la definición de terrorismo contenida en la propuesta de la Comisión Europea no era lo suficientemente precisa como para garantizar el principio de seguridad jurídica, y de que la amplitud de la definición podía amenazar el derecho a la libertad de asociación y a la legítima protesta. En respuesta a esta preocupación, finalmente se adjuntó una declaración a la decisión marco y se incluyeron garantías en su preámbulo que pretendían solventar el problema. Amnistía Internacional considera que esas garantías son ambiguas y señala que no resuelven la cuestión de la vaguedad de la definición de "terrorismo". Este es un motivo de particular preocupación, ya que la definición sienta las bases para otras medidas como la confección de listas de terroristas.

Amnistía Internacional exhorta a la UE a asegurar que la definición de ‘terrorismo’ es suficientemente clara y precisa como para garantizar el principio de seguridad jurídica.

2. Listas negras de terroristas

La dificultad de delimitar lo que es terrorismo se agudiza cuando se señala como "terroristas" a personas o a organizaciones. En un contexto en el que la calificación como "terrorista" tiene consecuencias graves para el disfrute de los derechos fundamentales, es crucial que esa calificación se base en pruebas claras que puedan ser objeto de impugnación procesal. Sin embargo, no ha habido prácticamente debate democrático con respecto a la confección de las listas negras de terroristas y no existe supervisión judicial en cuanto a su inclusión en ellas, además de que a las personas que figuran en esas listas se las priva de hecho del acceso a un recurso judicial efectivo que cuestione su inclusión.

Amnistía Internacional exhorta a la UE a revisar la legislación relativa a las listas negras de terroristas con el fin de asegurar que existen procedimientos claros para la revisión judicial de la inclusión de personas o de grupos en esas listas.

3. Orden de detención europea

Dos casos en los que la extradición fue denegada entre Estados miembros de la UE antes de la entrada en vigor de la orden de detención europea en 2004 pusieron de manifiesto que la omisión de respetar los derechos humanos puede socavar la cooperación efectiva contra el terrorismo, incluso dentro del territorio de la UE, obstaculizando la extradición. En estos dos casos los hechos dependían de la admisibilidad de las pruebas, obtenidas, según se afirmó, de una tercera persona por medio de torturas u otros malos tratos, lo que podía resultar en una negación flagrante del derecho a un juicio justo. Sin reconocimiento mutuo de las garantías procesales, es probable que la orden de detención europea tenga que enfrentar dificultades similares.

Amnistía Internacional exhorta a la Comisión Europea a vigilar con cuidado la aplicación en la práctica de la orden de detención europea, a tomar nota de los casos que planteen posibles violaciones de derechos humanos o del debido proceso y a abordar los asuntos que así se pongan de manifiesto a través de recomendaciones o de legislación.

4. La protección de los derechos de los sospechosos e inculpados en procesos penales

La UE ha planteado normas mínimas en su propuesta de decisión marco sobre las garantías procesales para sospechosos e inculpados. Amnistía Internacional considera que el alcance y el nivel de las normas mínimas propuestas es decepcionante y teme que las negociaciones puedan conducir a que estas normas se diluyan aún más. Esta preocupación se refiere en particular a la posibilidad de que se excluyan del alcance de la decisión marco los delitos de terrorismo y de delincuencia organizada. La propuesta se concibió inicialmente como complemento necesario a la orden de detención europea, instrumento éste presentado como fundamental para la lucha contra el terrorismo, por lo que parecería no solamente incoherente y contradictorio, sino también verdaderamente objetable en ese contexto, que se excluyese de su competencia el propio tipo de delitos que en teoría debe atajar.

Amnistía Internacional instará a la Comisión Europea a retirar la propuesta de decisión marco sobre garantías procesales si los delitos de terrorismo se excluyen de su competencia.

5. Admisibilidad de las pruebas obtenidas por medio de tortura

A Amnistía Internacional le causa honda preocupación el fallo del Tribunal de Apelación de Inglaterra y Gales dictado en agosto de 2004 por el que las "pruebas" obtenidas mediante tortura infligida por agentes extranjeros podrían ser admisibles.

Amnistía Internacional insta a la Comisión Europea a abordar la cuestión de la extracción de pruebas mediante tortura y otros malos tratos en su próximo Libro Verde sobre el particular.

6. Extradición a terceros países

En 2003 la UE firmó un acuerdo de extradición con Estados Unidos –el primero en materia de cooperación judicial en el ámbito penal suscrito con un tercer país–. Amnistía Internacional considera que este acuerdo permite un margen inaceptable de discreción con respecto a la pena de muerte y los juicios justos. Siendo éste el primer acuerdo de extradición UE–EE. UU., en el futuro pueden negociarse otros acuerdos con terceros países, en particular en el contexto de la lucha contra el terrorismo. Por ejemplo, tras la reciente Cumbre UE–Rusia, la cooperación en esta área se intensificará entre la Unión Europea y la Federación Rusa.

Amnistía Internacional recomienda que en todos los futuros acuerdos con terceros países se establezcan parámetros claros para el respeto de los derechos humanos y que estos cumplan con las normas que la UE aplica dentro de su espacio de libertad, seguridad y justicia.

7. Extradición y asilo

El asilo y la extradición tienen puntos en común cuando un tercer país requiere que un solicitante de asilo o un refugiado reconocido comparezca en un proceso penal. El proyecto final de directiva sobre los procedimientos de asilo deja abierta a los Estados miembros la posibilidad de dar curso a una solicitud de extradición mientras se encuentra pendiente una solicitud de asilo. Dadas las posibles trascendentales consecuencias que esto puede tener para el principio de no devolución (non-refoulement), es decir, el no enviar a una persona a un país en el cual puede tener que hacer frente a violaciones graves de derechos humanos, no se debe dar curso a una orden de extradición cuando una solicitud de asilo está aún pendiente de resolución.

La directiva sobre el reconocimiento de la condición de refugiado facilita a los Estados miembros la posibilidad de revocar o disponer la finalización de la condición de refugiado cuando "existan motivos razonables para considerar que dicha persona constituye un peligro para la seguridad del Estado miembro en el que se encuentra". Esta disposición resulta aún más inquietante debido a que su aplicación puede llevar a debilitar la prohibición absoluta de la devolución. Amnistía Internacional cree que revocar la condición de refugiado no es una manera adecuada de tratar con presuntos terroristas. Si hay razones para considerar que un solicitante de asilo o un refugiado ha cometido delitos tipificados en las cláusulas de exclusión de la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, los Estados deben procesarlo o entregarlo a otro Estado con arreglo a las normas internacionales de derechos humanos.

Amnistía Internacional exhorta a la UE a que asegure que los Estados miembros respetan el principio absoluto de no devolución en toda circunstancia.

8. "Entrega" y secuestro

Fuera del marco tradicional de la extradición existe una tendencia cada vez más inquietante en el contexto de la "guerra contra el terror" consistente en transferir a los presuntos terroristas a través de fronteras, evitando los requerimientos del proceso debido y conduciendo a graves violaciones de los derechos humanos. Tales prácticas incluyen la "entrega extraordinaria", la expulsión con garantías diplomáticas y el secuestro ilegal. Desde el 11 de septiembre de 2001, son habituales en todo el mundo las denuncias sobre "entregas extraordinarias", por las que se transfiere a personas contra su voluntad a través de fronteras sin el proceso debido y a menudo de manera clandestina.

En la mayor parte de los casos sobre los que se ha informado, con excepción de los ocurridos en Suecia, las "entregas extraordinarias" han sido llevadas a cabo por Estados Unidos, no directamente por los Estados miembros de la UE. Existen, sin embargo, denuncias preocupantes de que Estados miembros de la UE han permitido que se usara su territorio para el aterrizaje de aviones utilizados en las "entregas", y de que estas se han producido en el espacio aéreo de la UE. Se conoce la existencia de informes de medios de comunicación y de otras fuentes en los que se afirma que los aeropuertos de Francfort, Mallorca y Shannon son conocidos puntos de aterrizaje de aviones de la CIA, la Agencia Central de Información estadounidense, que sin marcas de identificación transportan a personas entregadas de forma irregular. Los Estados miembros que permiten que se use su territorio para estas escalas actúan en connivencia con quienes cometen violaciones graves de derechos humanos.

Amnistía Internacional exhorta a la UE a establecer reglamentos que prohíban la autorización del uso del espacio aéreo o de aeropuertos de Estados miembros de la UE para transferir a personas en circunstancias en las que existen amenazas graves de que sus derechos humanos sean violados nuevamente durante el viaje o en su lugar de destino.

9. Garantías diplomáticas

La práctica de confiar en garantías diplomáticas ante el riesgo de tortura o de otros malos tratos en casos de extradición y de expulsión ha hecho que se cometan abusos graves. El poder ejecutivo en algunos Estados miembros de la UE ha hecho caso omiso de la cautela de los tribunales en determinadas circunstancias, lo que ha tenido graves consecuencias para las personas.

Amnistía Internacional exhorta a los Estados miembros de la UE a asegurarse de que cuando transfieren a personas a terceros países éstas no corran riesgo de sufrir torturas u otros malos tratos aunque los países receptores ofrezcan garantías diplomáticas.

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