Document - Amnesty International’s response to the report by the UN Special Rapporteur on: The Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism, Ben Emmerson, on the Human Rights of Victims of Terrorism

Security and Human Rights: Counter-Terrorism and the United Nations

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Índice AI: IOR 40/012/2012

31 de mayo de 2012

Respuesta de Amnistía Internacional al informe relativo a los derechos humanos de las víctimas de terrorismo, presentado por el relator especial de la ONU sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson

El 7 de mayo de 2012, el relator especial de las Naciones Unidas (ONU) sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson, publicó un informe sobre los derechos humanos de las víctimas de terrorismo. Éste es el primer informe anual que Ben Emmerson presenta al Consejo de Derechos Humanos; el 20 de junio el relator especial se dirigirá al Consejo en persona.�

Amnistía Internacional acoge con satisfacción la decisión del relator especial de abordar la cuestión de los derechos humanos de las víctimas de terrorismo y promover un mayor reconocimiento y respeto de estos derechos en su informe.

En 2008, en el contexto de la revisión periódica emprendida por la Asamblea General de la ONU sobre el “Plan de Acción” de la Estrategia Global contra el Terrorismo, Amnistía Internacional estableció varios principios que considera deben regir el trato dispensado por los Estados a las víctimas de terrorismo.� Estos principios, que se detallan infra, se basan sobre todo en la Declaración de la ONU sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder, de 1985, y en las Directrices del Consejo de Europa sobre la Protección de las Víctimas de Actos Terroristas, de 2005. A Amnistía Internacional le complace ver que las recomendaciones del relator especial reflejan estos mismos principios.

Aunque todavía no existe una definición de terrorismo acordada internacionalmente, el elemento esencial coincidente en la mayoría de las interpretaciones de este término son los ataques dirigidos de forma deliberada contra la población civil o que no distinguen entre civiles y otros objetivos.� Estos ataques constituyen abusos graves contra los derechos humanos y son totalmente incompatibles con los principios básicos de humanidad. Asimismo, vulneran gravemente el derecho penal nacional o internacional, o ambos. En el contexto de un conflicto armado, tales actos constituyen crímenes de guerra. Cuando forman parte de un ataque generalizado o sistemático contra la población civil, también pueden ser crímenes de lesa humanidad.

Los gobiernos no deben limitarse a manifestar su solidaridad con las víctimas de estos atentados, sino que han de garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos de estas personas, tanto en la ley como en la práctica. Muchas de las recomendaciones hechas en el informe del relator especial reflejan y detallan derechos que han sido reconocidos hasta cierto punto en el ámbito regional,� pero que aún no gozan de pleno reconocimiento en la esfera internacional.� Amnistía Internacional considera motivo de preocupación que los instrumentos existentes, que deberían proporcionar apoyo y protección a las víctimas de terrorismo, no se hayan implementado plenamente ni se respeten en la práctica, y cree que los gobiernos y las organizaciones intergubernamentales todavía pueden y deben emprender de forma sistemática muchas más acciones para vigilar la conducta real de los Estados a este respecto. Al mismo tiempo, Amnistía Internacional coincide con el relator especial en que los Estados deben tomar medidas encaminadas a la adopción de un nuevo instrumento de ámbito mundial que aborde de manera específica e integral los derechos humanos de las víctimas de terrorismo.�

Amnistía Internacional reafirma los principios que articuló en 2008 por los que debe regirse el trato que los Estados dispensan a las víctimas de terrorismo, tal como se establece infra, y acoge con satisfacción la afirmación de principios similares incluida en el informe del relator especial.� Son elementos principales el reconocimiento y el respeto plenos del derecho de las víctimas de terrorismo a la justicia, la verdad y las reparaciones.�

Los Estados deberán tratar a todas las víctimas de terrorismo con humanidad, compasión, dignidad y el debido respeto a su intimidad.

Los Estados deberán reconocer la condición de víctima tanto a la víctima directa de los atentados terroristas como a sus familiares y a las personas que hayan sufrido daños al intervenir para ayudar a las víctimas o para impedir su victimización.

El reconocimiento de la condición de víctima y la concesión de ayuda no dependerá de la identificación, detención, enjuiciamiento o declaración de culpabilidad del autor o autores de los atentados.

Los Estados deberán proporcionar sin demora a las víctimas, en un idioma que éstas entiendan, información sobre sus derechos, entre otros, sobre su derecho a obtener reparación.

Los Estados deberán garantizar la disponibilidad y accesibilidad de la asistencia médica y psicológica de urgencia a toda persona que sufra secuelas físicas o mentales a raíz de un atentado terrorista. Asimismo, deberán garantizar la disponibilidad, accesibilidad y prestación continuada de la ayuda médica, psicológica, jurídica, social y material necesaria y adecuada a las víctimas de atentados terroristas y sus familias.

Tras la comisión de un atentado terrorista, los Estados tienen la obligación de iniciar sin demora una investigación oficial exhaustiva, efectiva e independiente, capaz de conducir a la identificación de las personas sobre las que exista una sospecha razonable de la autoría de tal acto. Las víctimas deberán tener derecho a presentar e impugnar pruebas y a recibir información pronta sobre los avances de la investigación, a menos que soliciten expresamente lo contrario. Los métodos, el ámbito y los resultados de la investigación deberán hacerse públicos. En todas las fases de la investigación y en cualquier procedimiento subsiguiente, deberán tomarse las medidas adecuadas para proteger la seguridad, el bienestar físico y mental, la dignidad y la intimidad de víctimas y testigos, de una forma que sea coherente con los derechos de todas las personas sospechosas y acusadas en juicios con las debidas garantías.

Los Estados deberán garantizar el acceso efectivo de las víctimas de atentados terroristas y sus familias a la ley y a la justicia. Concretamente, deberá proporcionarse ayuda e información para garantizar un acceso efectivo a la ley y la justicia, sobre todo para sufragar los costes que puedan derivarse de tales procedimientos, incluida la asistencia jurídica. Debe permitirse a las víctimas participar en los procedimientos penales, por ejemplo, presentar sus opiniones en las fases relevantes, de una forma que sea coherente con los derechos de las personas acusadas en juicios con las debidas garantías.

Las víctimas tienen derecho a una reparación, que incluye indemnización, restitución, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. A la hora de obtener reparación, deberá ser fácil acceder a los mecanismos, el procedimiento deberá ser sencillo y la reparación habrá de obtenerse sin demoras indebidas. En algunos casos, los Estados deberán considerar la posibilidad de crear programas de reparación que garanticen que las víctimas reciben reparaciones prontas, plenas y efectivas.

Los Estados deberán adoptar legislación y procedimientos efectivos (incluida la asistencia letrada gratuita) para que las víctimas puedan interponer demandas civiles contra los autores de los atentados y contra los Estados, las organizaciones u otras entidades que hayan ayudado a cometer los delitos en cuestión. Cuando no pueda obtenerse una reparación plena a partir de otras fuentes, especialmente mediante la confiscación de los bienes de los perpetradores, los Estados deberán introducir un mecanismo que garantice una reparación justa y adecuada a las víctimas.

En algunas circunstancias, es posible que los Estados tengan responsabilidad en atentados perpetrados por grupos armados, por ejemplo si proporcionaron conscientemente apoyo para realizar tales ataques. Por ello, los Estados deberán asegurarse de que, al igual que en el caso de otras reivindicaciones de derechos humanos, los obstáculos tales como la inmunidad de los Estados o de otra índole no impiden a las víctimas reclamar reparaciones a otros Estados o a sus representantes ante tribunales nacionales ni hacer cumplir este tipo de órdenes de conceder reparación dictadas por los tribunales nacionales.

Los derechos de las víctimas, incluido el derecho a obtener reparación, deben protegerse sin discriminación ni distinción de ningún tipo, como por motivo de raza, color, sexo, edad, lengua, religión, nacionalidad, opinión política o de otra índole, creencias o prácticas culturales, propiedad, nacimiento o estado civil, origen étnico o social o discapacidad. Al prestar servicios y asistencia a las víctimas, deberá prestarse atención a quienes tengan necesidades especiales por la naturaleza del daño infligido o por factores como sexo, lengua, nacionalidad, origen étnico o social, religión, tradición cultural, edad o discapacidad.

Los Estados deberán respetar y proteger la libertad de expresión y de asociación de las víctimas, las asociaciones de víctimas y otras organizaciones de la sociedad civil. Estos individuos y grupos deberán poder hacer campaña por los derechos y las necesidades de las víctimas y ofrecerles asistencia sin que el Estado u otros actores pongan ningún obstáculo.

Los órganos encargados de hacer cumplir la ley, las autoridades judiciales, los agentes de los servicios sociales y demás personal concernido deberán recibir formación para sensibilizarse con las necesidades y los derechos de las víctimas.

En virtud del derecho internacional, los Estados también deben implementar medidas destinadas a prevenir e impedir los actos terroristas. Entre estas medidas cabe mencionar el requisito de tipificar los actos terroristas como delitos en la legislación nacional, emprender investigaciones capaces de encontrar y recopilar pruebas de planes para cometer tales delitos, y procesar a los autores de los actos terroristas en juicios con las debidas garantías, incluso mediante la cooperación internacional cuando sea necesario.� Si las autoridades no llevan ante la justicia a los responsables de los atentados, podrán estar vulnerando el derecho de las víctimas a la verdad y la justicia.

Tal como han afirmado en repetidas ocasiones el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, a la hora de cumplir estas obligaciones los Estados deben garantizar igualmente que las leyes y medidas antiterroristas que promulgan se ajustan totalmente a sus obligaciones de derechos humanos, incluido el pleno respeto a los derechos de quienes se ven afectados por estas medidas. Asimismo, los Estados deben proteger a las comunidades minoritarias frente a la discriminación, la violencia y el acoso que a menudo sufren después de que se cometa un atentado.

� Framework Principles for Securing the Human Rights of Victims of Terrorism, Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while countering terrorism, Mr Ben Emmerson, versión preliminar sin revisión editorial, doc. ONU A/HRC/20/14, 7 de mayo de 2012.

� Véase Security and Human Rights: Counter-Terrorism and the United Nations, Índice AI: IOR 40/019/2008, anexo I, septiembre de 2008.

� Véase, por ejemplo, la definición propuesta por el anterior relator especial de la ONU, Martin Scheinin, en su informe Diez esferas de mejores prácticas en la lucha contra el terrorismo, doc. ONU A/HRC/16/51 (2010), párrafos 26-28.

� Véanse, por ejemplo, los artículos 3.II.4 y 18 de la Convención Árabe para la Represión del Terrorismo, de 1998; el artículo 8.4 del Convenio Internacional de la ONU para la Represión de la Financiación del Terrorismo; el artículo XVII de las Líneas Directrices del Consejo de Europa sobre los Derechos Humanos y la Lucha contra el Terrorismo, de 2002; el artículo 13 del Convenio del Consejo de Europa para la Prevención del Terrorismo, de 2005, y el instrumento más detallado hasta la fecha, las Directrices del Consejo de Europa sobre la Protección de las Víctimas de Actos Terroristas, de 2005.

� Algunos de los derechos abordados en el informe ya están contemplados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 –según la interpretación del Comité de Derechos Humanos de la ONU (véase, por ejemplo, la Observación general 31, Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto, doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 2004, párrafo 8) por lo que respecta a los Estados que son parte en el Pacto–, así como en diversas resoluciones importantes de la Asamblea General de la ONU: la Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder, de 1985 (resolución 40/34); los Principios y Directrices Básicos de la ONU sobre el Derecho de las Víctimas de Violaciones Manifiestas de las Normas Internacionales de Derechos Humanos y de Violaciones Graves del Derecho Internacional Humanitario a Interponer Recursos y Obtener Reparaciones, de 2005 (resolución 60/147), y el “Plan de Acción” de la Estrategia Global de la ONU contra el Terrorismo, de 2006 (resolución 60/288). Sin embargo, en cada uno de estos instrumentos, o bien el ámbito de aplicación no siempre abarca a todas las víctimas de terrorismo, o bien sólo se reconocen parcialmente los derechos. Véanse asimismo los párrafos 24 y 25 del informe final del predecesor de Ben Emmerson, Martin Scheinin: informe sobre Diez esferas de mejores prácticas en la lucha contra el terrorismo, doc. ONU A/HRC/16/51, 2010.

� Amnistía Internacional aún no ha concluido si, en las circunstancias actuales, sería mejor dirigir los esfuerzos hacia la aprobación de una declaración por el Consejo de Derechos Humanos o la Asamblea General, o hacia la adopción de un tratado. El tratado sería jurídicamente vinculante, pero podría llevar mucho más tiempo alcanzar un acuerdo sobre el texto y, una vez adoptado, sólo se aplicaría a los Estados que hubiesen decidido ratificarlo; por su parte, la declaración no sería directamente vinculante, pero podría adoptarse con mucha mayor rapidez, sería aplicable a todos los Estados y en principio también podría ir dirigida directamente a los grupos armados. Todo nuevo instrumento internacional debe abstenerse de implicar que exista una jerarquía entre los derechos de las víctimas de terrorismo y los derechos de las víctimas de otros tipos de violaciones y abusos contra los derechos humanos u otras clases de delitos violentos, o de socavar de algún otro modo los derechos de tales víctimas.

� Tal como se expone en este documento, Amnistía Internacional apoya la recomendación clave del relator especial de que los Estados deben adoptar un nuevo instrumento internacional sobre los derechos humanos de las víctimas de terrorismo, y concuerda con la gran mayoría de los Principios Marco propuestos por el relator especial para la elaboración de tal instrumento (párrafos 67 y 68 del informe). Sin embargo, la organización no coincide con la conclusión del relator especial de que los actos de terrorismo constituyen en términos jurídicos una “violación” de derechos humanos con independencia de que el Estado tenga responsabilidad directa o indirecta (párrafo 65 del informe), que es el resultado de una argumentación jurídica por la cual el relator especial trata de aplicar el actual derecho internacional de los derechos humanos directamente a grupos armados o a particulares (párrafos 11-13 y 65 del informe). Como norma general, Amnistía Internacional utiliza el término “violaciones de derechos humanos” con su significado jurídico, es decir, para referirse específicamente a las acciones de los Estados que contravienen las obligaciones contraídas por éstos en virtud del derecho internacional de los derechos humanos. La organización usa el término “abusos” contra los derechos humanos para referirse a actos similares cometidos por grupos armados u otros actores no estatales, y por lo general a esos actos no se aplica directamente el derecho internacional de los derechos humanos. No obstante, los actos perpetrados por grupos armados pueden constituir violaciones del derecho internacional humanitario, que se aplica en situaciones de conflicto armado, o violaciones del derecho penal nacional o internacional. Amnistía Internacional reconoce que las víctimas de atentados y otros abusos cometidos por grupos armados o por particulares suelen sentir tales actos como violaciones de sus derechos o de su integridad personal, con independencia de cómo se clasifiquen conforme al derecho internacional. El derecho internacional de los derechos humanos y los mecanismos para su cumplimiento (en particular los órganos de vigilancia de los tratados y el Consejo de Derechos Humanos) se crearon en respuesta a los poderes y las responsabilidades especiales que tienen los Estados frente al individuo, y reconociendo que, debido a tales poderes y responsabilidades, el individuo es especialmente vulnerable a ciertas formas de abuso de poder ejercidas por el Estado. A Amnistía Internacional le preocupa que hacer extensivo el sistema de protección de derechos humanos existente a los actos perpetrados por los grupos armados y otros actores no estatales calificándolos en el lenguaje jurídico como “violaciones de derechos humanos” significaría tratar de aplicar a los entes no estatales normas y mecanismos que no fueron concebidos para ese propósito y que tal vez no sean adecuados, por lo que probablemente darían lugar a una reducción del escrutinio que ejercen tales mecanismos sobre la conducta de los Estados en materia de derechos humanos. El empleo de los términos “abuso” o “violación” por Amnistía Internacional no tiene por objeto establecer diferencia alguna en la gravedad del acto o de su impacto en la víctima. Amnistía Internacional reconoce que los atentados perpetrados por los grupos armados u otros particulares pueden estar destinados precisamente a destruir los derechos humanos de las víctimas y tener un efecto devastador, y que los Estados pueden y deben actuar, tanto en el ámbito nacional como en el internacional, para proteger a la población frente a tales ataques y para respetar y hacer efectivos los derechos de las víctimas. La organización considera –y entiende que el relator especial concuerda con ello– que el deber y la capacidad de los gobiernos de tomar medidas concretas en este ámbito no dependen de si los atentados de grupos armados se califiquen jurídicamente de “violaciones” o de “abusos” contra los derechos humanos.

� La afirmación de que estos principios son aplicables a todas las víctimas de terrorismo no pretende negar estos mismos derechos o derechos similares a las víctimas de otros tipos de delitos violentos o de otros tipos de violaciones o abusos contra los derechos humanos.

� Véanse, por ejemplo, los convenios de la ONU contra el terrorismo [http://treaties.un.org/Pages/DB.aspx?path=DB/studies/page2_en.xml&menu=MTDSG, consultado el 17 de mayo de 2012] y las resoluciones 1373 (2001) y 1566 (2004) del Consejo de Seguridad de la ONU, aunque debe observarse que la formulación tan vaga de estas resoluciones, sobre todo de la resolución 1566, ha tenido en la práctica el efecto indeseado de que ciertos Estados las hayan invocado para justificar violaciones de derechos humanos. Algunas de estas obligaciones también pueden derivarse de las obligaciones generales de los Estados Partes en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, concretamente del artículo 2 en combinación con el artículo 6 (derecho a la vida). El Comité de Derechos Humanos ha afirmado lo siguiente: “Las obligaciones estipuladas en el párrafo 1 del artículo 2 tienen fuerza vinculante para los Estados Parte y, en estas condiciones, no tienen un efecto horizontal directo como elemento del derecho internacional. No cabe considerar que el Pacto es supletorio del derecho penal o civil interno. Sin embargo, sólo se podrán cumplir plenamente las obligaciones positivas de los Estados Parte de garantizar los derechos reconocidos en el Pacto si el Estado protege a las personas, no sólo contra las violaciones de los derechos reconocidos en el Pacto que cometan sus agentes, sino también contra los actos que cometan particulares o entidades y menoscaben el disfrute de los derechos reconocidos en el Pacto, en la medida en que puedan aplicarse entre particulares o entidades privadas. Puede haber circunstancias en las que, por no haberse garantizado los derechos reconocidos en el Pacto como se dispone en el artículo 2, los Estados Parte infrinjan estos derechos permitiendo que particulares o entidades cometan tales actos o no adoptando las medidas apropiadas o no ejerciendo el cuidado debido para prevenir, castigar, investigar o reparar el daño así causado.” Observación general 31, Naturaleza de la obligación jurídica general impuesta a los Estados Partes en el Pacto, doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.13, 2004, párrafo 8.

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