Document - Amnesty International’s response to the report by the UN Special Rapporteur on: The Promotion and Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms while Countering Terrorism, Ben Emmerson, on the Human Rights of Victims of Terrorism

Réponse d'Amnesty International au rapport du Rapporteur spécial des Nations unies sur la promotion et la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, Ben Emmerson, sur les droits fondamentaux des victimes du terrorisme

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Index AI : IOR 40/012/2012

31 mai 2012

Réponse d'Amnesty International au rapport du Rapporteur spécial des Nations unies sur la promotion et la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, Ben Emmerson, sur les droits fondamentaux des victimes du terrorisme

Le 7 mai 2012, le Rapporteur spécial des Nations unies sur la promotion et la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, Ben Emmerson, a publié un rapport sur les droits fondamentaux des victimes du terrorisme. Il s'agit du premier rapport annuel présenté par Ben Emmerson devant le Conseil des droits de l'homme. Le Rapporteur spécial s'adressera en personne devant cette instance le 20 juin�.

Amnesty International salue la décision du Rapporteur spécial d'aborder dans son rapport les droits fondamentaux des victimes du terrorisme et de promouvoir une meilleure reconnaissance et un plus grand respect de ces droits.

En 2008, lors de l'examen périodique par l'Assemblée générale des Nations unies du « plan d'action » défini dans le cadre de la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies, Amnesty International a énoncé une série de principes qui, selon elle, doivent guider la conduite des États à l'égard des victimes du terrorisme�. Ces principes, présentés plus en détail ci-après, reposent essentiellement sur la Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d'abus de pouvoir des Nations unies (1985) et sur les Lignes directrices du Conseil de l'Europe sur la protection des victimes d'actes terroristes (2005). L'organisation note avec satisfaction que ces principes ont également été repris dans les recommandations du Rapporteur spécial.

Même si aucune définition du terrorisme n'a encore été adoptée à l'échelle internationale, la plupart des interprétations de ce terme retiennent comme élément essentiel les attaques qui prennent délibérément pour cible des civils ou sont menées sans discrimination�. Ces attaques constituent de graves atteintes aux droits humains et sont par définition incompatibles avec les principes fondamentaux d'humanité. Ce sont aussi des violations flagrantes du droit pénal international, du droit pénal national ou des deux. Dans le contexte d'un conflit armé, ces actes sont considérés comme des crimes de guerre. Lorsqu'ils s'inscrivent dans une offensive généralisée et systématique contre une population civile, ils peuvent aussi constituer des crimes contre l'humanité.

Les États ne doivent pas se contenter d'affirmer leur solidarité envers les victimes de ces attaques, ils doivent veiller à ce que leurs droits soient respectés et protégés en droit comme en pratique. Un grand nombre des recommandations formulées par le Rapporteur spécial dans son rapport reprennent et précisent des droits qui sont reconnus dans une certaine mesure à l'échelle régionale�, mais qui ne le sont toujours pas pleinement à l'échelle mondiale�. Amnesty International demeure préoccupée par le fait que les instruments existants relatifs à la prise en charge et à la protection des victimes du terrorisme ne sont pas entièrement mis en œuvre ni respectés dans la pratique, et estime que les gouvernements et les organisations intergouvernementales peuvent et doivent s'impliquer bien davantage pour effectuer un contrôle systématique des résultats réels des États dans ce domaine. En outre, rejoignant le Rapporteur spécial sur ce point, Amnesty International pense que les États devraient prendre des mesures en vue d'adopter un nouvel instrument mondial qui traite de manière spécifique et exhaustive des droits fondamentaux des victimes du terrorisme�.

Amnesty International réaffirme les principes qu'elle a présentés en 2008 et qui devraient guider la conduite des États à l'égard des victimes du terrorisme, et se félicite de l'inclusion de principes similaires dans le rapport du Rapporteur spécial�. Ces principes reposent sur une pleine reconnaissance et un respect entier du droit des victimes du terrorisme à la justice, à la vérité et aux réparations�.

Les États doivent traiter toutes les victimes du terrorisme avec humanité, compassion et dignité, et respecter leur vie privée.

Les États doivent accorder le statut de victime à la fois aux victimes directes d'attaques terroristes et à leur famille, ainsi qu'aux personnes qui ont subi un préjudice en intervenant pour venir en aide aux victimes ou pour empêcher leur victimisation.

La reconnaissance du statut de victime et l'octroi d'une assistance ne doivent pas être subordonnés à l'identification, l'arrestation, la poursuite ou la condamnation du ou des responsables.

Les États doivent fournir aux victimes, dans une langue qu'elles comprennent et dans les meilleurs délais, des informations sur leurs droits, y compris sur leur droit à réparation.

Les États doivent offrir une aide d'urgence, à la fois médicale et psychologique, à toute personne souffrant de troubles physiques ou mentaux à la suite d'une attaque terroriste. Ils doivent aussi veiller à ce qu'une assistance continue adaptée, notamment médicale, psychologique, juridique, sociale et matérielle, soit disponible et accessible pour les victimes d'attaques terroristes ainsi que pour leur famille.

Lorsqu'un acte terroriste a été commis, les États sont tenus d'ouvrir rapidement une enquête officielle, qui soit approfondie, efficace, indépendante et à même de permettre l'identification des personnes que l'on peut raisonnablement soupçonner d'être responsables de cet acte. Les victimes doivent avoir le droit de fournir des éléments de preuve ou de récuser des éléments produits, ainsi que de recevoir en temps opportun des informations sur la progression de l'enquête – à moins qu'elles ne demandent spécifiquement à ne pas être tenues informées. Les méthodes, le champ et les conclusions de l'enquête doivent être rendus publics. À toutes les étapes de l'enquête et dans le cadre de toute procédure judiciaire ultérieure, des mesures adaptées doivent être prises pour protéger la sécurité, le bien-être physique et psychologique, la dignité et la vie privée des victimes et des témoins, sans préjudice du droit de tous les suspects et accusés à un procès équitable.

Les États doivent garantir l'accès effectif des victimes d'attaques terroristes et de leur famille au droit et à la justice. Il convient de leur fournir des informations et une assistance à cet effet, et de prendre notamment en charge les coûts que ce type de procédure peut entraîner (aide juridictionnelle). Les victimes doivent être autorisées à participer à la procédure pénale, et à présenter leurs opinions aux étapes pertinentes, dans le respect des droits des accusés à un procès équitable.

Les victimes ont droit à réparation, sous forme d'une restitution, d'une indemnisation, d'une réadaptation, d'une satisfaction et de garanties de non-répétition. Les mécanismes de réparation doivent être aisément accessibles et mis en œuvre par l'intermédiaire d'une procédure simple à l'issue de laquelle des réparations sont accordées dans un délai raisonnable. Dans certains cas, les États doivent envisager de mettre en place des programmes de réparation pour que les victimes reçoivent rapidement des réparations pleines et effectives.

Les États doivent adopter des lois et des procédures (y compris en matière d'aide juridique) pour que les victimes aient la possibilité d'intenter des actions au civil contre les responsables et leurs avoirs ou leurs organisations, et contre les complices. Lorsque l'indemnisation ne peut être assurée entièrement par d'autres sources, en particulier par la confiscation des biens appartenant aux responsables d'attaques terroristes, les États doivent mettre en place un mécanisme garantissant une indemnisation juste et appropriée des victimes.

Dans certaines circonstances, les États peuvent porter une part de responsabilité dans les attaques perpétrées par des groupes armés, par exemple parce qu'ils ont délibérément soutenu ces attaques. Ils doivent donc veiller à ce que, comme pour d'autres plaintes relatives aux droits humains, des obstacles tels que les immunités étatiques ou autres n'empêchent pas les victimes de réclamer des réparations à d'autres États ou à leurs représentants devant des juridictions nationales ni d'obtenir l'application des ordonnances de réparation prononcées par leurs juridictions nationales.

Les droits des victimes, y compris leur droit à réparation, doivent être protégés sans discrimination ni distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, d'âge, de langue, de religion, de nationalité, d'opinion politique ou autre, de croyances ou pratiques culturelles, de fortune, de naissance ou de situation de famille, d'origine ethnique ou sociale et de capacité physique. Dans le cadre des services et de l'aide offerts aux victimes, il convient de prêter une attention particulière aux personnes ayant des besoins spécifiques en raison du préjudice qu'elles ont subi ou de motifs comme le sexe, l'âge, la langue, la nationalité, l'origine ethnique ou sociale, la religion, la culture ou le handicap.

Les États doivent respecter et protéger la liberté d'expression et celle d'association des victimes, des associations d'aide aux victimes et d'autres organisations de la société civile. Ces personnes et groupes de personnes doivent pouvoir défendre les droits et les besoins des victimes, et leur offrir une assistance, sans aucune entrave de la part des pouvoirs publics ou d'autres institutions.

Le personnel des forces de l'ordre, des organes judiciaires, des services sociaux et d'autres services concernés doit recevoir une formation de sensibilisation aux besoins et aux droits des victimes.

En vertu du droit international, les États sont tenus de mettre en œuvre des mesures visant à prévenir et à réprimer le terrorisme. Ils doivent notamment veiller à ce que les actes terroristes constituent des infractions pénales au regard du droit interne, mener des enquêtes à même de détecter les projets visant à commettre ces infractions et recueillir des éléments à cet effet, et juger les auteurs de ces infractions dans le cadre de procès équitables, y compris par le biais d'une coopération internationale s'il y a lieu�. En s'abstenant de traduire en justice les personnes responsables de ces actes terroristes, les autorités peuvent commettre une violation des droits des victimes à la vérité et à la justice.

Lorsqu'ils s'acquittent de leurs obligations, les États doivent, comme l'ont affirmé à plusieurs reprises le Conseil de sécurité, l'Assemblée générale et le Conseil des droits de l'homme des Nations unies, veiller également à ce que les lois et mesures antiterroristes qu'ils adoptent respectent pleinement toutes leurs obligations relatives aux droits humains et les droits de toutes les personnes touchées par ces lois et mesures. Ils doivent aussi protéger les minorités de toute discrimination, toute violence et tout acte de harcèlement dont celles-ci sont souvent la cible à la suite d'une attaque terroriste.

� “Framework Principles for Securing the Human Rights of Victims of Terrorism”, rapport du Rapporteur spécial des Nations unies sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, Ben Emmerson, version non définitive, doc. ONU A/HRC/20/14, 7 mai 2012. [La version française de ce rapport devrait bientôt être disponible.]

� Voir Security and Human Rights: Counter-Terrorism and the United Nations (index AI : IOR 40/019/2008), annexe I, septembre 2008.

� Voir par exemple la définition proposée par le précédent Rapporteur spécial des Nations unies, Martin Scheinin, dans son rapport « Dix pratiques optimales en matière de lutte antiterroriste », doc. ONU A/HRC/16/51 (2010), § 26-28.

� Voir par exemple les articles 3(II)(4) et 18 de la Convention arabe de lutte contre le terrorisme (1998) ; l’article 8(4) de la Convention internationale des Nations unies pour la répression du financement du terrorisme ; l’article XVII des Lignes directrices du Conseil de l’Europe sur les droits de l’homme et la lutte contre le terrorisme (2002) ; l’article 13 de la Convention du Conseil de l’Europe pour la prévention du terrorisme (2005) ; et, dans leur version la plus détaillée à ce jour, les Lignes directrices du Conseil de l’Europe sur la protection des victimes d’actes terroristes.

� Certains des droits évoqués dans le rapport découlent du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) tel qu’il a été interprété par le Comité des droits de l’homme des Nations unies (voir par exemple l’Observation générale n° 31, « La nature de l’obligation juridique générale imposée aux États parties au Pacte », doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add. 13 (2004), § 8), texte que les États qui y sont parties doivent respecter, ainsi que de plusieurs résolutions importantes de l’Assemblée générale des Nations unies : la Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d’abus de pouvoir (1985, résolution 40/34) ; les Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours et à réparation des victimes de violations flagrantes du droit international des droits de l’homme et de violations graves du droit international humanitaire (2005, résolution 60/147) ; et la Stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies et son « plan d’action » (2006, résolution 60/288). Cependant, aux termes de chacun de ces instruments, toutes les victimes du terrorisme n’entrent pas nécessairement dans le champ d’application de l’instrument, ou leurs droits ne sont que partiellement reconnus par l’instrument. Voir également les paragraphes 24 et 25 du rapport du prédécesseur de M. Emmerson, M. Scheinin, « Dix pratiques optimales en matière de lutte antiterroriste », doc. ONU A/HRC/16/51 (2010).

� Amnesty International n’a pas encore décidé si, dans les circonstances actuelles, il convient de faire campagne en faveur de l’adoption d’une déclaration du Conseil des droits de l’homme ou de l’Assemblée générale, ou plutôt en faveur de l’adoption d’un traité. Un traité serait juridiquement contraignant, mais l’élaboration de ce texte pourrait être bien plus longue et, une fois adopté, il ne s’appliquerait qu’aux États qui ont choisi de le ratifier. Une déclaration, au contraire, n’aurait pas directement force de loi, mais elle pourrait être adoptée plus rapidement, serait applicable à tous les États et pourrait éventuellement traiter directement des groupes armés. Tout nouvel instrument international doit veiller à ne pas impliquer de hiérarchie entre les droits des victimes du terrorisme et ceux des victimes d’autres types de violations des droits humains ou d’autres types de crimes violents, ni à porter atteinte d’une autre manière aux droits de ces victimes.

� Comme indiqué dans le présent document, Amnesty International soutient la principale recommandation du Rapporteur spécial en faveur de l’adoption par les États d’un nouvel instrument international sur les droits humains des victimes du terrorisme. Elle adhère également à la grande majorité des « principes directeurs » proposés par le Rapporteur spécial pour cet instrument (§ 67 et 68 du rapport). Cependant, l’organisation ne souscrit pas à la conclusion du Rapporteur spécial selon laquelle les actes terroristes constituent, en termes juridiques techniques, une « violation » des droits humains quelle que soit la responsabilité directe ou indirecte de l’État (§ 65 du rapport), conclusion tirée d’une démonstration juridique dans laquelle il s’efforce d’appliquer directement le droit international relatif aux droits humains existant aux groupes armés et aux particuliers (§ 11-13 et 65 du rapport). En règle générale, Amnesty International utilise l’expression « violations des droits humains » dans son acception juridique pour désigner spécifiquement des actions commises par le gouvernement qui enfreignent les obligations de l’État au regard du droit international relatif aux droits humains. L’organisation utilise le terme « exactions » pour désigner des actes similaires commis par des groupes armés ou d’autres acteurs non étatiques, actes auxquels le droit international relatif aux droits humains ne s’applique généralement pas directement. Les actes commis par les groupes armés peuvent toutefois constituer des violations du droit international humanitaire, dans les situations de conflit armé, ou des violations du droit pénal international ou national. Notons que les victimes d’attaques ou d’autres exactions aux mains de groupes armés ou de particuliers considèrent fréquemment ces agissements comme des violations de leurs droits ou de leur intégrité personnelle, indépendamment de leur caractérisation en droit international. Le droit international relatif aux droits humains et ses mécanismes d’application (en particulier les organes de suivi des traités et le Conseil des droits de l’homme) ont été élaborés en réponse aux pouvoirs spéciaux et responsabilités de l’État par rapport à l’individu, qui rendent ce dernier particulièrement vulnérable à certaines formes d’abus de pouvoir par l’État. Amnesty International craint que, en étendant simplement le système existant de protection des droits humains aux actes commis par des groupes armés et d’autres acteurs non étatiques et en qualifiant juridiquement ces actes de « violations des droits humains », on ne tente d’appliquer à des entités non étatiques des règles et des mécanismes qui n’ont pas été conçus à cet effet et ne sont peut-être pas adaptés. Il est fort probable que cette approche entraîne une réduction du contrôle exercé par ces mécanismes sur le bilan des États en matière de droits humains. La différenciation que fait l’organisation entre les termes « exactions » et « violations » n’implique pas de gradation dans la gravité de l’acte ou des conséquences pour la victime. Amnesty International a conscience que les attaques perpétrées par des groupes armés ou d’autres particuliers peuvent avoir pour objectif l’anéantissement même des droits humains des victimes et induire des répercussions dévastatrices pour celles-ci, et que les États ont la possibilité et le devoir d’agir à l’échelle nationale comme internationale pour protéger la population contre ces attaques et pour protéger et concrétiser les droits des victimes. L’organisation estime que l’obligation des gouvernements de prendre des mesures concrètes à cet égard, et leur capacité à les prendre, ne sont pas conditionnées par la caractérisation juridique des attaques perpétrées par des groupes armés, à savoir s’il s’agit de « violations » plutôt que d’« exactions ».

� L’affirmation de ces principes tels qu’ils s’appliquent à toutes les victimes du terrorisme n’exclut pas le droit des victimes d’autres types de crimes violents ou de celles d’autres types de violations des droits humains ou d’exactions à se prévaloir des mêmes droits ou de droits similaires.

� Voir par exemple les instruments juridiques internationaux des Nations unies pour combattre le terrorisme [� HYPERLINK "http://www.un.org/french/terrorism/instruments.shtml" ��http://www.un.org/french/terrorism/instruments.shtml�, consulté le 17 mai 2012] ; et les résolutions du Conseil de sécurité 1373 (2001) et 1566 (2004). Notons cependant que la formulation très générale employée dans ces résolutions, en particulier dans la résolution 1566, a dans la pratique permis à certains États d’invoquer indûment ces textes pour justifier des violations des droits humains. De telles obligations peuvent aussi procéder des obligations générales d’un État partie au PIDCP, aux termes de l’article 2 de ce traité associé à l’article 6 (droit à la vie). Le Comité des droits de l’homme a déclaré : « Puisque les obligations énoncées au paragraphe 1 de l’article 2 lient les États parties, elles n’ont pas en droit international un effet horizontal direct. Le Pacte ne saurait se substituer au droit civil ou pénal national. Toutefois, les États parties ne pourront pleinement s’acquitter de leurs obligations positives, visées au paragraphe 6, de garantir les droits reconnus dans le Pacte que si les individus sont protégés par l’État non seulement contre les violations de ces droits par ses agents, mais aussi contre des actes commis par des personnes privées, physiques ou morales, qui entraveraient l’exercice des droits énoncés dans le Pacte dans la mesure où ils se prêtent à une application entre personnes privées, physiques ou morales. Dans certaines circonstances, il peut arriver qu’un manquement à l’obligation énoncée à l’article 2 de garantir les droits reconnus dans le Pacte se traduise par une violation de ces droits par un État partie si celui-ci tolère de tels actes ou s’abstient de prendre des mesures appropriées ou d’exercer la diligence nécessaire pour prévenir et punir de tels actes commis par des personnes privées, physiques ou morales, enquêter à leur sujet ou réparer le préjudice qui en résulte en sorte que lesdits actes sont imputables à l’État partie concerné. » Voir l’Observation générale n° 31, « La nature de l’obligation juridique générale imposée aux États parties au Pacte », doc. ONU CCPR/C/21/Rev.1/Add.13 (2004), § 8.

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