Document - Hungary: Freedom of expression under fire: Briefing to the Hungarian government on the new media legislation

Hongrie. La liberté d'expression attaquée. Communication au gouvernement hongrois sur la nouvelle législation relative aux médias

SOMMAIRE

4LE DROIT À LA LIBERTÉ D'EXPRESSION : LES RESTRICTIONS AUTORISÉES

6LE CONTRÔLE DU CONTENU DIFFUSÉ PAR LES MÉDIAS

7LES SANCTIONS

9L'ENREGISTREMENT OBLIGATOIRE DE TOUS LES MÉDIAS

10L'ORGANE DE RÉGULATION

11CONCLUSION

LE DROIT À LA LIBERT É D ' EXPRESSION  : LES RESTRICTIONS AUTORIS É ES

Amnesty International reste préoccupée par deux nouvelles lois sur les médias, adoptées respectivement en septembre et en décembre 2010 par la Hongrie et modifiées par le Parlement en mars 2011 . Ces textes législatifs représentent une menace pour le droit à la liberté d'expression. Ils instaurent un système de contrôle du contenu diffusé par les médias, imposent aux médias une obligation d'enregistrement et établissent une puissante Autorité des médias, sans prévoir les garanties nécessaires pour que ces instruments n'entraînent pas de violations des droits humains protégés au niveau international.

La Hongrie est tenue de respecter, protéger et concrétiser le droit à la liberté d'expression qui, ainsi que le prévoit le droit international relatif aux droits humains, comprend la liberté de chercher, recevoir et répandre des informations et des idées de toute nature. Des médias libres et non censurés sont essentiels pour l'exercice effectif de ce droit. Bien que les gouvernements puissent imposer certaines restrictions au droit à la liberté d'expression, celles-ci doivent être strictement limitées et donner lieu à une interprétation étroite. Qui plus est, les gouvernements doivent justifier l'imposition de telles restrictions . Les normes internationales disposent que toute restriction à l'exercice du droit à la liberté d'expression doit remplir trois conditions, à savoir :

être prévue par la loi ; et

être imposée uniquement pour servir des objectifs légitimes précis (par exemple, la sécurité nationale, l'ordre public ou la protection des droits ou de la réputation d'autrui) ; et

être manifestement nécessaire et proportionnée pour atteindre l'un de ces objectifs légitimes.

La liberté d'expression exige une attention spéciale car elle est à la fois un droit en soi, en même temps qu'un élément essentiel d'autres droits tels que la liberté de réunion . La Cour européenne des droits de l'homme a souligné que « la liberté de la presse fournit à l'opinion publique l'un des meilleurs moyens de connaître et de juger les idées et attitudes des dirigeants et que, par conséquent, le libre jeu du débat politique se trouve au cœur même de la notion de société démocratique  ».

Amnesty International considère que les graves carences de la nouvelle législation hongroise sur les médias risquent de porter atteinte à la liberté d'expression. Le fait que des lois aussi restrictives aient été adoptées par un pays qui exerce la présidence de l'Union européenne et devrait servir d'exemple en matière de respect des normes relatives aux droits humains est particulièrement préoccupant.

LE CONTR Ô LE DU CONTENU DIFFUS É PAR LES M É DIAS

Bien que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) et la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) prévoient que le droit à la liberté d'expression peut être soumis à certaines conditions, de telles restrictions doivent être strictement limitées. L'organisation déplore que la nouvelle législation hongroise sur les médias introduise des dispositions visant à réglementer le contenu diffusé par les médias sur la base de concepts vagues qui ne relèvent pas des objectifs légitimes énoncés par le droit international.

La Loi relative à la presse et aux autres médias adoptée par la Hongrie en septembre 2010 impose aux services linéaires – c'est-à-dire non interactifs, le contenu étant simplement acheminé vers le public – de fournir des informations diversifiées, factuelles, opportunes, objectives et impartiales. Cette exigence d'une « couverture impartiale » de l'information a été réitérée dans la Loi relative aux services de médias et aux médias de masse adoptée en décembre 2010. Aux termes de ce texte, toute violation de l'obligation d'assurer une couverture impartiale de l'information peut être sanctionnée. L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) s'est déclarée préoccupée que de telles dispositions « accordent aux organes de régulation le pouvoir discrétionnaire, et en fait arbitraire, de sanctionner les fournisseurs de contenu sur la base de leur propre appréciation de la nature de l'information diffusée, [...] à savoir si elle est “rapide”, “exacte”, “diversifiée”, “opportune”, “objective” et “impartiale ” ». Ces mesures de contrôle sont inquiétantes, car elles vont au-delà des restrictions applicables au droit à la liberté d'expression, qui sont énoncées dans la Convention européenne .

Le gouvernement hongrois a insisté sur le fait que l'exigence de couverture impartiale de l'information était prévue par la loi. Il n'a toutefois pas répondu aux critiques selon lesquelles cette exigence n'était, en fait, pas justifiée ni nécessaire dans une société démocratique. Dans son analyse de la nouvelle législation sur les médias, l'OSCE a fait valoir que les exigences législatives relatives au contenu imposent un contrôle « préalable » de l'information, qui est contraire aux principes de liberté d'expression . La Cour européenne des droits de l'homme a conclu qu'un examen scrupuleux était nécessaire pour imposer des restrictions préalables à la publication et que ces restrictions présentaient en soi des dangers pour le droit à la liberté d'expression .

Les nouvelles lois introduisent des restrictions supplémentaires sur le contenu diffusé par les médias sous couvert de protection de la « morale commune ou publique ». Les autorités hongroises font valoir que des concepts comme la « morale commune » ou l'« intérêt public » sont des « éléments bien établis du système juridique hongrois » et qu'un certain nombre de décisions de justice en ont approfondi la signification. Cette explication implique toutefois que le concept de « morale » est immuable. Cette opinion a été remise en cause par la Cour européenne des droits de l'homme qui a conclu à plusieurs reprises que de tels concepts tendent à évoluer avec le temps . Étant donné le caractère évolutif de concepts comme la « morale publique  », la « couverture impartiale » de l'information ou l'« intérêt public », il est plutôt difficile de comprendre comment les autorités hongroises ont l'intention de veiller à ce que l'application d'une telle disposition légale remplisse l'obligation de précision juridique. L'absence de précision risque de porter atteinte à l'efficacité des lois. Par ailleurs, selon la jurisprudence de la Cour européenne, « [o]n ne peut considérer comme une “loi” qu'une norme énoncée avec assez de précision pour permettre au citoyen de régler sa conduite ; il doit être à même de prévoir […] les conséquences qui peuvent découler d'un acte déterminé  ».

LES SANCTIONS

Le gouvernement hongrois affirme que les sanctions ne représenteront pas une charge financière pour les médias. Il justifie la disposition relative aux sanctions en déclarant qu'« un organisme de radiodiffusion dont le revenu annuel s'élève à plusieurs dizaines de milliards de forints, ou même à des centaines de millions, ne sera pas pénalisé par une amende de quelques centaines de milliers de forints, qui ne l'empêchera pas d'être à nouveau en infraction et n'aura pas d'effet dissuasif pour les autres organismes de radiodiffusion  ».

Cette approche ne tient pas compte des conclusions de la Cour européenne des droits de l'homme selon lesquelles même des amendes relativement faibles risquent de déboucher sur la censure. Dans l'affaire Lingens c. Autriche, la Cour a considéré que « [s]i donc la sanction qui a frappé leur auteur ne l'a pas à proprement parler empêché de s'exprimer, elle n'en a pas moins constitué une espèce de censure tendant à l'inciter à ne pas se livrer désormais à des critiques formulées de la sorte  ». Elle a précisé que le fait de condamner un journaliste à une amende relativement peu élevée de 20 000 schillings autrichiens (1 430 euros) « risqu[ait] de dissuader les journalistes de contribuer à la discussion publique de questions qui intéressent la vie de la collectivité. Par là même, elle est de nature à entraver la presse dans l'accomplissement de sa tâche d'information et de contrôle  ».

L ' ENREGISTREMENT OBLIGATOIRE DE TOUS LES M É DIAS

La Loi relative aux services de médias et aux médias de masse oblige tous les médias domiciliés en Hongrie à s'enregistrer auprès de l'Autorité nationale des médias et communications (NMHH). Ce texte remplace le système de « notification » administrative par un système d'« enregistrement » où le fournisseur de contenu doit obtenir l'aval d'une autorité.

La loi permet à la NMHH de refuser l'enregistrement dans certaines situations, par exemple dans le cas d'un conflit d'intérêts par rapport au requérant existant ou lorsque la dénomination sollicitée est similaire à celle d'un autre média et « susceptible de prêter à confusion ». La Cour européenne des droits de l'homme a estimé qu'une loi qui confère à une autorité le pouvoir de refuser l'enregistrement doit être formulée de manière suffisamment précise pour permettre au requérant de régler sa conduite. La Cour a également souligné que les restrictions préalables à la publication – y compris l'enregistrement qui peut être refusé et entraîner une interdiction de publier – présentaient, par leur nature même, une menace potentielle pour la liberté d'expression .

À la suite de l'adoption d'amendements à la loi par le Parlement hongrois en mars 2011, un fournisseur de contenu peut démarrer son activité sans être enregistré, mais il doit toujours obtenir cet enregistrement.

L'OSCE a critiqué les dispositions relatives à l'enregistrement en affirmant qu'elles constituaient « un obstacle juridique, administratif et potentiellement politique à l'entrée de nouveaux fournisseurs de contenu dans le paysage médiatique  ». Elle a également exprimé sa préoccupation quant au fait que ce système serve à museler les médias existants.

L'ORGANE DE RÉGULATION

L'Autorité nationale des médias et communications (NMHH), constituée du président, du Conseil des médias et du bureau est habilitée, entre autres, à refuser l'enregistrement des médias, à interpréter la loi et à décider ce qui constitue l'« intérêt public », la « morale commune » ou la « couverture impartiale » de l'information, à superviser et contrôler le respect de la loi et à imposer des sanctions aux médias qui l'enfreignent. Vu les pouvoirs en matière de régulation des médias dont elle dispose, l'indépendance de la NMHH est cruciale pour garantir le droit à la liberté d'expression.

C'est toutefois précisément l'indépendance de la NMHH qui est devenue une source de préoccupation pour des organisations non gouvernementales locales et internationales et pour l'OSCE, ainsi que pour les journalistes et les rédacteurs en chef. La procédure suivie pour désigner le président et les membres du Conseil des médias ne semble pas appropriée pour garantir le pluralisme et la représentation d'un vaste éventail d'opinions politiques, entre autres. Le président est nommé par le Premier ministre pour un mandat de neuf ans. Selon l'analyse de l'OSCE, il s'agit du mandat le plus long pour les membres d'organes équivalents de régulation des médias en Europe . Les quatre membres du Conseil des médias ont été désignés par une commission parlementaire ad hoc dans laquelle le FIDESZ (Fédération des jeunes démocrates), le parti au pouvoir, avait la majorité, et sont tous membres ou proches de ce parti. Cet organe de régulation ayant le pouvoir en dernier ressort de fermer des médias, son manque d'indépendance manifeste par rapport au gouvernement est d'autant plus inquiétant.

La durée du mandat associée à la procédure de désignation du président de la NMHH et aux pouvoirs étendus dont elle dispose est source de préoccupation quant aux conséquences pour le droit à la liberté d'expression. Afin d'assurer une plus grande indépendance des membres de la NMHH, l'OSCE a recommandé que soient envisagées d'autres méthodes d'examen des candidatures, de sorte que leur sélection « échappe à la classe politique », et que le Parlement « ne puisse examiner que les candidatures [au Conseil des médias] recommandées par des établissements d'enseignement supérieur et des organisations professionnelles et de la société civile compétentes ».

CONCLUSION

Amnesty International souhaite attirer l'attention du gouvernement hongrois sur le caractère fondamental de la liberté d'expression pour la réalisation d'autres droits humains. Elle ne s'applique pas seulement aux « informations » ou aux « idées » qui sont reçues favorablement, considérées comme inoffensives ou suscitent l'indifférence, mais aussi à celles qui offensent, choquent ou perturbent . Toute restriction au droit à la liberté d'expression doit être strictement limitée et donner lieu à une interprétation étroite. La nouvelle législation sur les médias introduit des restrictions qui créent un système de contrôle susceptible de représenter un danger pour la liberté d'expression.

Le Parlement hongrois a adopté, en mars 2011, des amendements à cette législation. Amnesty International a constaté avec inquiétude que les changements introduits ne mettent pas la législation en conformité avec les normes internationales relatives à la liberté d'expression. Malgré ces amendements, la législation sur les médias continue de :

1. contrôler le contenu diffusé par les médias en imposant des restrictions sous couvert de concepts vagues comme la « morale publique » et en obligeant les fournisseurs de services de médias linéaires (non basés sur Internet), à assurer une « couverture impartiale » de l'information ;

2. exiger l'enregistrement obligatoire de tous les médias, créant ainsi un obstacle juridique, administratif et potentiellement politique à l'entrée de nouveaux fournisseurs de contenu dans le paysage médiatique ;

3. menacer le droit à la liberté d'expression en imposant des amendes en cas d'infraction à la loi malgré la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme selon laquelle même une amende relativement faible peut déboucher sur la censure ;

4. être dépourvue de garanties d'indépendance de l'Autorité des médias, puisque le président est nommé directement par le Premier ministre tandis que les quatre membres du Conseil des médias sont désignés par une commission parlementaire ad hoc au sein de laquelle le FIDESZ, le parti du pouvoir, détient la majorité.

Les changements introduits en mars 2011 restent en-deçà de la recommandation du Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe qui préconisait un « réexamen global » de la législation sur les médias dans le but de renforcer les garanties que les mécanismes de régulation des médias seront « à l'abri des influences politiques  ». Ils ne répondent pas non plus aux recommandations de l'OSCE qui avait notamment appelé les autorités hongroises à supprimer l'exigence d'impartialité de la couverture de l'information ainsi que d'autres prescriptions et obligations relatives au contenu, à supprimer l'obligation d'enregistrement des médias, et à veiller à ce que l'organe de régulation des médias soit indépendant .

Amnesty International invite le gouvernement et le Parlement hongrois à se pencher sur les sujets de préoccupation exposés dans le présent document et à prendre des mesures pour assurer la conformité de la législation avec le droit international relatif aux droits humains.

Loi hongroise relative à la presse et aux autres médias adoptée en septembre 2010 ; Loi relative aux services de médias et aux médias de masse adoptée en décembre 2010.

Voir The Observer et The Guardian c. Royaume-Uni (requête n° 13585/88), arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 26 novembre 1991, § 59.

Conseil de l'Europe 2003, Liberté d'expression, Précis sur les droits de l'homme n° 2, p. 7.

Ibid., p. 14.

OSCE 2010, Analysis and Assessment of a package of Hungarian Legislation and Draft Legislation on Media and Telecommunications, p. 34.

L'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme énumère neuf objectifs légitimes pour lesquels des restrictions peuvent être imposées à la liberté d'expression : la protection de la sécurité nationale, de l'intégrité territoriale ou de la sûreté publique, la défense de l'ordre ou la prévention du crime, la protection de la santé ou de la morale, la protection de la réputation ou des libertés d'autrui, ainsi que pour empêcher la divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire.

OSCE 2010, op. cit., p. 33.

Gaweda c. Pologne (requête n° 26229/95), arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 14 mars 2002, § 35 ; The Observer et The Guardian c. Royaume-Uni, § 60.

Müller et autres c. Suisse (requête n° 10737/84), arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 24 mai 1988, § 36.

Gaweda c. Pologne, § 39 ; Feldek c. Slovaquie (requête n° 29032/95), arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 12 juillet 2001, § 56.

Réponse du ministre de la Justice et de l'Administration publique aux critiques de la Loi sur les médias formulées par les médias internationaux, 3 janvier 2011, disponible à l'adresse : HYPERLINK "http://www.kormanyszovivo.hu/news/show/news_3916?lang=en" http://www.kormanyszovivo.hu/news/show/news_3916?lang=en (en anglais).

Lingens c. Autriche (requête n° 9815/82), arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 8 juillet 1986, § 44.

Ibid., § 44.

Gaweda c. Pologne, § 39 et 40.

OSCE 2010, op. cit., p. 29.

OSCE 2010, op. cit., p. 42.

The Observer et The Guardian c. Royaume-Uni, § 59.

Opinion of the Commissioner for Human Rights on Hungary's media legislation in light of Council of Europe standards on freedom of the media, 25 février 2011, Strasbourg, disponible à l'adresse : HYPERLINK "https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1751289" https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=1751289 (en anglais).

OSCE 2011, Analysis of the Hungarian Media Legislation, février 2011, p. 15-16.

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