Más de un tercio de las mujeres indígenas de Alaska o el resto de Estados Unidos serán violadas en algún momento de su vida. La mayoría no tratan de obtener justicia porque saben que la respuesta serán la inacción o la indiferencia. Como dijo una trabajadora de apoyo: «Las mujeres no presentan denuncias porque no sirve de nada. ¿Para qué presentar una denuncia si sólo va a servir para que te conviertas de nuevo en víctima?». La violencia sexual contra las mujeres no es sólo una cuestión penal o social: es un abuso contra los derechos humanos. Este informe desglosa algunos de los motivos por los que las mujeres indígenas de Estados Unidos corren tanto peligro de violencia sexual y por los que a las supervivientes se les niega con tanta frecuencia la justicia. La escasez crónica de recursos de los cuerpos de policía y los servicios de salud, la confusión sobre la jurisdicción, la erosión de la autoridad tribal, la discriminación en la ley y en la práctica y la indiferencia son algunos de los factores que posibilitan esta situación. Pero ninguno de ellos es inevitable o irreversible. Las voces de las mujeres indígenas plasmadas en este informe transmiten un mensaje de valentía y de esperanza en que las cosas pueden cambiar y cambiarán.
Índice
Índice 1 Agradecimientos 1 Prefacio 1
Agradecimientos
Amnistía Internacional está en deuda con todas las supervivientes de violencia sexual que han tenido la valentía de compartir sus experiencias, así como con todas las personas que han brindado su apoyo a estas mujeres antes y después de que facilitaran sus testimonios a Amnistía Internacional. Este informe trata de reflejar la voz de las supervivientes de violencia sexual, y se basa en la convicción de que sus puntos de vista deben servir de orientación a todas las acciones que se emprendan para poner fin a la violencia contra las mujeres indígenas. Amnistía Internacional da las gracias a las personas y organizaciones indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos y a los expertos en estos temas que han facilitado asesoramiento y orientación sobre la metodología de investigación utilizada en este informe y sobre la elaboración del propio informe, y que han tenido la generosidad de compartir sus conocimientos. Este informe no puede dar una imagen completa de las notables e innovadoras actividades que están llevando a cabo las mujeres indígenas para erradicar la violencia sexual. Sin embargo, esperamos que refleje la determinación con que las mujeres indígenas están trabajando en todo Estados Unidos y la esperanza de un futuro en el que se respete su dignidad y seguridad. Amnistía Internacional espera que este informe constituya una contribución y un apoyo al trabajo del numeroso colectivo de activistas y de organizaciones de mujeres indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos que han estado a la vanguardia de las iniciativas encaminadas a proteger y servir a las mujeres. En 2005, estas iniciativas comportaron la aprobación por el Congreso de la Ley sobre la Violencia contra las Mujeres, que incluye por primera vez un apartado específico sobre las tribus indígenas dirigido a intentar mejorar la seguridad y la justicia para las mujeres indígenas de Estados Unidos y Alaska. Al apoyar las iniciativas concebidas y encabezadas por las mujeres indígenas, Amnistía Internacional trata de facilitar una plataforma suplementaria para el debate sobre la violencia sexual contra las mujeres indígenas.
Prefacio
A propósito de este estudio
Este informe se basa en investigaciones efectuadas durante 2005 y 2006 por la Sección Estadounidense de Amnistía Internacional (AI Estados Unidos) en consulta con personas y organizaciones indígenas de Alaska y el resto de Estados Unidos. Las investigaciones se fundamentan en entrevistas realizadas por Amnistía Internacional a supervivientes de violencia sexual, a familiares de las víctimas, a activistas, a personal de apoyo, a proveedores de servicios y a profesionales de la salud. Varias mujeres hablaron con Amnistía Internacional a condición de que se garantizara su anonimato. Algunas pidieron que no se hicieran públicos ciertos detalles. Con el fin de respetar sus deseos, se han omitido detalles sobre nombres y lugares que figuran en los archivos de Amnistía Internacional. Amnistía Internacional entrevistó también a cargos públicos de todo Estados Unidos, como jueces tribales, fiscales tribales, estatales y federales y funcionarios encargados de hacer cumplir la ley a nivel tribal, estatal y federal. La organización se reunió con representantes de organismos federales que comparten con las autoridades tribales la responsabilidad de perseguir o reprimir los delitos cometidos en territorios indígenas (definidos como reservas, tierras en fideicomiso y comunidades).(1) Amnistía Internacional envió cuestionarios a los 93 fiscales federales de Estados Unidos –los encargados de entablar acciones judiciales respecto a los delitos perpetrados en territorio indígena bajo la jurisdicción federal– solicitándoles información sobre el índice de procedimientos judiciales incoados por delitos de violencia sexual cometidos contra mujeres indígenas. La Oficina Ejecutiva de Fiscales Federales señaló a la organización que no se permitiría a los fiscales participar en la encuesta. Amnistía Internacional examinó informes oficiales y no oficiales, como estudios del Departamento de Justicia de Estados Unidos, artículos de revistas jurídicas y noticias de los medios de comunicación sobre actos de violencia sexual ejercidos contra mujeres indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos. Examinó también la legislación y el derecho jurisprudencial estatal y federal. Amnistía Internacional llevó a cabo investigaciones detalladas en tres lugares con procedimientos judiciales y policiales distintos: la Reserva Sioux de Standing Rock, en Dakota del Norte y Dakota del Sur, el estado de Oklahoma y el estado de Alaska (véase Capítulo 4: Cuestiones de jurisdicción). Se escogieron estos lugares por sus características jurisdiccionales específicas. La Reserva Sioux de Standing Rock ilustra los problemas que comporta el mantenimiento de la ley en una extensa reserva rural sobre la que tienen jurisdicción las autoridades tribales y federales. Oklahoma presenta una situación muy diferente, ya que este estado se compone en su mayor parte de tierras tribales separadas por territorios estatales donde pueden tener jurisdicción las autoridades tribales, estatales o federales. En Alaska, al haber traspasado las autoridades federales su jurisdicción a las autoridades del estado, sólo tienen jurisdicción las autoridades tribales y estatales. Amnistía Internacional ha centrado sus investigaciones en el tratamiento de los delitos de violencia sexual en tierras tribales y sus zonas vecinas. Por tanto, en este informe no se reflejan de manera detallada las experiencias de las mujeres indígenas que viven lejos de las tierras tribales o en entornos urbanos. Según el censo correspondiente al año 2000, el 56 por ciento de la población indígena de Alaska vive fuera de territorio indígena.(2) Algo menos del 10 por ciento de la población indígena de Estados Unidos vive en grandes centros urbanos.(3) La información disponible indica un alto índice de violencia sexual y una carencia de servicios culturalmente adecuados en los pueblos y en las ciudades. Este hecho constituye un motivo de preocupación suficientemente importante para que merezca seguir siendo investigado con urgencia.
Nota sobre terminología
Amnistía Internacional trata por todos los medios de utilizar una terminología que respete los deseos de las personas sobre las que habla. Reconoce que este informe no puede reflejar las experiencias de todos los pueblos indígenas de Estados Unidos y su diversidad.
En Estados Unidos son más de 550 las tribus indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos reconocidas por el gobierno federal. Sin embargo, no se ha reconocido esta condición a todos los pueblos indígenas de Estados Unidos y de sus territorios de ultramar; ése es el caso, por ejemplo, de los pueblos indígenas de Hawai. Los estados reconocen a algunos pueblos que no reconoce el gobierno federal.(4) Algunas personas pueden considerarse indígenas, aunque las autoridades federales o estatales no las reconozcan como pertenecientes a una tribu. Es importante hacer notar que no hay un término único aceptado universalmente por todos los pueblos indígenas de Estados Unidos para referirse a sí mismos. En la versión española de este informe hemos utilizado el término indígena, pero esta elección no pretende en modo alguno minimizar o pasar por alto la gran diversidad de culturas, lenguas y nacionalidades indígenas que existen en Estados Unidos, ni tampoco generalizar sus experiencias. En este informe, las decisiones sobre terminología se han guiado por varios factores, entre los que se encuentra la necesidad de garantizar que el informe sea lo más accesible posible a públicos distintos, tanto de Estados Unidos como del resto del mundo.
El término indígena se utiliza cada vez más en las normas internacionales de derechos humanos y en las observaciones de los organismos de derechos humanos regionales y de la ONU. Es también el término más frecuentemente utilizado por las organizaciones de los pueblos indígenas cuando se presentan a nivel internacional y por las organizaciones no gubernamentales especializadas que trabajan en este campo. Por estas razones, hemos optado por utilizar predominantemente este término en la versión española de este informe.
Capítulo 1: Introducción
Recomendaciones clave
Capítulo 2: El legado del pasado
La violencia sexual como instrumento de conquista
Capítulo 3: Derecho internacional de los derechos humanos
El presente informe aborda la violencia contra las mujeres indígenas como un problema de derechos humanos. El concepto de los derechos humanos se basa en el reconocimiento del valor y la dignidad inherentes a cada ser humano. Mediante la ratificación de tratados internacionales sobre derechos humanos legalmente vinculantes y la adopción de declaraciones de organismos intergubernamentales como las Naciones Unidas y la Organización de los Estados Americanos (OEA), los gobiernos se han comprometido a garantizar que todas las personas puedan disfrutar de ciertos derechos y libertades universales. La violencia sexual contra las mujeres da lugar a violaciones de varios derechos, (31) como el derecho a no sufrir torturas ni malos tratos, (32) el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona(33) y el derecho al disfrute del nivel de salud física y mental más alto posible.(34) Además, el menoscabo de los recursos y de la autoridad de los gobiernos tribales para proteger a las mujeres indígenas de los delitos de violencia sexual no está en consonancia con las normas de derechos humanos, incluidas las normas internacionales sobre los derechos de los pueblos indígenas. En 2002, el Tribunal Penal Internacional para la ex Yugoslavia confirmó que un principio clave sobre la violación en el derecho penal de todo el mundo es que «las violaciones graves de la autonomía sexual deben ser sancionadas. La autonomía sexual se viola siempre que la persona sometida al acto no haya dado libremente su consentimiento o no haya participado de algún otro modo de propia voluntad». Fiscal v. Kunarac, causa IT 96-23&23/1, Sala de Apelaciones, 12 de junio de 2002. Como se examina posteriormente con más detalle, la violencia sexual y por motivos de género es también una forma de discriminación contra las mujeres(35), y en el caso de las mujeres indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos, que son víctimas de violencia sexual en un grado desproporcionado, es una forma de discriminación basada en su identidad indígena.(36) El hecho de que un Estado no actúe con la diligencia debida para tratar la violencia sexual ejercida contra las mujeres, utilizando el sistema de justicia penal y facilitando reparaciones, suele comportar una violación del derecho de las mujeres a la igualdad ante la ley. Estados Unidos ha ratificado muchos de los tratados clave de derechos humanos que garantizan estos derechos fundamentales, como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes y la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial.
Diligencia debida
El derecho internacional obliga a los gobiernos a utilizar su poder para proteger y hacer realidad los derechos humanos.(37) Este hecho no sólo comporta garantizar que sus funcionarios cumplan las normas de derechos humanos, sino actuar también con la «diligencia debida» para abordar los abusos cometidos por particulares (agentes no estatales). Cuando un Estado sabe o debiera saber que se cometen violaciones de derechos humanos y no toma las medidas adecuadas para impedirlas, comparte con los autores la responsabilidad por esas violaciones. El principio de la diligencia debida incluye la obligación de prevenir las violaciones de derechos humanos, investigarlas, castigarlas cuando ocurran y proporcionar indemnizaciones y apoyo a las víctimas.(38)
Derechos humanos de los pueblos indígenas
Durante los últimos dos decenios, el derecho internacional de los derechos humanos se ha vuelto más receptivo a los valores, las necesidades y las aspiraciones de los pueblos indígenas en la medida en que representan culturas distintas y a menudo perseguidas. Entre las normas de derechos humanos destinadas específicamente a los pueblos indígenas figuran el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo), adoptado en 1989, y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. Los órganos de expertos encargados de interpretar las obligaciones de los Estados en virtud de los tratados fundamentales de derechos humanos de la ONU y de la OEA han confirmado también los derechos específicos de los pueblos indígenas. Estas normas y reglas en desarrollo reconocen de forma sistemática que los pueblos indígenas tienen el derecho a mantener sus identidades colectivas características y, con ese fin, deben tener un mayor control sobre su vida y su futuro. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, que vigila el cumplimiento por parte de los Estados de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, ha pedido a los Estados que «reconozcan y respeten la cultura, la historia, el idioma y el modo de vida de las poblaciones indígenas como un factor de enriquecimiento de la identidad cultural del Estado y garanticen su preservación» y que garanticen que «no se adopte decisión alguna directamente relacionada con sus derechos e intereses sin su consentimiento informado».(39) En 2001, el Comité de Derechos Humanos de la ONU nombró a un relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas. En su primer informe, el relator concretó varios asuntos que merecen especial atención. Entre ellos se encontraban cuestiones relacionadas con los derechos humanos de los pueblos indígenas en el campo de la administración de justicia, la participación de los pueblos indígenas en los procesos de toma de decisiones, en la gobernabilidad y en la elaboración de políticas, y la discriminación de los pueblos indígenas desde el punto de vista del género.(40)
Derechos humanos de las mujeres
Los derechos humanos de las mujeres son una parte inalienable, integral e indivisible de los derechos humanos universales. En la Plataforma de Acción de Beijing, aprobada en la Cuarta Conferencia Mundial de la ONU sobre la Mujer, celebrada en Pekín, China, en 1995, se reafirmó este principio fundamental. Delegaciones de 189 países se comprometieron a promover y proteger el pleno disfrute de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las mujeres a lo largo de su vida. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 3 El artículo 1 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer define la discriminación contra las mujeres como «toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer [...] sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera». El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, que vigila la aplicación de los derechos consagrados en la Convención, ha reconocido la violencia contra las mujeres por motivos de género como una forma de discriminación.(41) Estados Unidos no ha ratificado la Convención, pero la ha firmado, lo que significa que tiene la obligación de abstenerse de cometer actos que contravengan el objeto y el propósito de este tratado. La Plataforma de Beijing, ratificada de forma unánime en 2000 y 2005, reconoce de manera explícita que las mujeres indígenas se enfrentan a obstáculos especiales en el disfrute de una igualdad plena. Insta a los Estados a abordar las formas de violencia que sufren las mujeres indígenas y pide un enfoque holístico en campos como el judicial, jurídico, médico, social y educativo. Sin embargo, las mujeres indígenas han criticado la Plataforma de Acción de Beijing por hacer demasiado hincapié en la discriminación de género en detrimento de la interacción entre géneros y de otros aspectos de la identidad de las mujeres indígenas.(42) La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) trata de forma explícita la cuestión de la violencia contra las mujeres. Exige a los Estados no sólo que condenen, impidan y castiguen la violencia contra las mujeres, sino que adopten también medidas específicas para abordar sus causas más profundas. Ningún otro tratado interamericano ha tenido tantas ratificaciones como la Convención de Belém do Pará. Estados Unidos es uno de los dos únicos miembros de la Organización de los Estados Americanos que no lo ha ratificado.(43)
Discriminación múltiple
Derechos económicos, sociales y culturales
Los derechos económicos, sociales y culturales –en especial el derecho a gozar del nivel más alto posible de salud física y mental, incluida la salud sexual y reproductiva– guardan relación con la protección del derecho de las mujeres a no sufrir violencia y con el tratamiento de la violencia ejercida contra ellas. Estos derechos se encuentran recogidos en varios tratados y normas internacionales de derechos humanos, sobre todo en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que Estados Unidos ha firmado, pero no ha ratificado. El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer ha reconocido que formas de discriminación interrelacionadas pueden afectar negativamente al acceso a los servicios de salud, y ha instado a que se preste especial atención a las necesidades y a los derechos en materia de salud de las mujeres indígenas.(45) Como se demuestra en este informe, las mujeres indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos se enfrentan a numerosas dificultades en el acceso a los servicios de salud después de sufrir un acto de violencia sexual. En el artículo 25 del Convenio 169 de la OIT se afirma que los servicios deberán organizarse, en la medida de lo posible, a nivel comunitario y «deberán planearse y administrarse en cooperación con los pueblos interesados y tener en cuenta sus condiciones económicas, geográficas, sociales y culturales, así como sus métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales». En el informe que presentó en 2004 a la Asamblea General de la ONU, Paul Hunt, relator especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, puso de relieve su profunda preocupación «por las marcadas disparidades que se observan entre la salud de los indígenas y la de las demás personas de muchos países». Hizo notar varios factores coadyuvantes, como la «discriminación por profesionales de la salud que carecen de formación y sensibilidad en torno a las necesidades particulares de los indígenas; la falta de servicios de salud disponibles en idiomas indígenas [...] y la violencia, incluida la violencia sexual, contra la mujer indígena».(46)
Capítulo 4: Cuestiones de jurisdicción
Tres son los factores principales que determinan cuál es la autoridad jurisdiccional competente: que la víctima sea miembro o no de una tribu indígena reconocida por el gobierno federal, que el acusado sea miembro o no de una tribu indígena reconocida por el gobierno federal y que el presunto delito haya tenido lugar o no en tierras tribales. A menudo, las respuestas a estas cuestiones no son evidentes. Sin embargo, son las que determinan si un delito debe ser investigado por la policía tribal, federal o estatal, ser perseguido judicialmente por un fiscal tribal, estatal (fiscal de distrito) o federal y ser juzgado por un tribunal tribal, estatal o federal. Por último, dependiendo de cuál sea la autoridad competente, se aplicará al caso la legislación correspondiente, es decir, tribal, estatal o federal. La jurisdicción de estas diferentes autoridades suele solaparse, lo que genera confusión e incertidumbre. Muchas zonas pueden estar sometidas a dos jurisdicciones. El resultado final puede ser a veces tan confuso que no interviene nadie, lo que deja a las víctimas sin protección legal o resarcimiento y acarrea la impunidad de los agresores, sobre todo si se trata de delincuentes no indígenas que han cometido el delito en tierras tribales.
Autoridad tribal
Los tratados históricos, la Constitución de Estados Unidos y la legislación federal establecen una relación política y jurídica singular entre Estados Unidos y las naciones tribales reconocidas por el gobierno federal. La política del gobierno federal sobre los pueblos indígenas ha cambiado a menudo y en ocasiones de manera profunda. Desde los años setenta, la política oficial de Estados Unidos frente a los pueblos indígenas ha sido una política de autodeterminación tribal. Los gobiernos tribales ejercen su soberanía política y jurídica elaborando y haciendo respetar sus propias leyes en las tierras tribales mediante organismos policiales y tribunales tribales. Al llevar a cabo estas funciones, los gobiernos tribales desempeñan un papel esencial a la hora de garantizar a su ciudadanía el disfrute de los derechos humanos. Asumen también la responsabilidad de garantizar la protección de estos derechos. Sin embargo, la capacidad de los gobiernos tribales para hacer realidad los derechos de sus ciudadanos se ve constreñida por las limitaciones jurídicas impuestas a su jurisdicción por la legislación federal y, en muchos casos, por el hecho de que la financiación de los servicios que prestan se encuentra en manos de organismos federales. En virtud de la responsabilidad fiduciaria federal, el gobierno federal tiene la responsabilidad legal de garantizar la protección de los derechos y del bienestar de los indígenas de Alaska y del resto de Estados Unidos y ha reconocido en concreto que esta responsabilidad abarca la prestación de ayuda a los gobiernos tribales para salvaguardar la vida de las mujeres indígenas.(47) Por consiguiente, el gobierno federal debe rendir cuentas de la protección de los derechos humanos incluso cuando los gobiernos tribales sean soberanos en el ámbito jurídico y político. Según el subdirector de la Oficina de Asuntos Indígenas, las naciones tribales desempeñan de forma directa alrededor del 75 por ciento de las labores de mantenimiento de la ley en territorio indígena. (48) Más de 170 naciones tribales cuentan con organismos de mantenimiento de la ley. La Oficina de Asuntos Indígenas dirige otros 37 organismos tribales de esta naturaleza.(49) Más de 350 tribus tienen sus propios sistemas judiciales.(50) Éstos son muy diferentes entre sí y muchos incorporan aspectos de prácticas legales tradicionales y de derecho consuetudinario. A lo largo de los años, una serie de leyes federales y de decisiones de la Corte Suprema de Estados Unidos han restringido cada vez más la jurisdicción tribal sobre los delitos cometidos en tierras tribales. El debilitamiento de la autoridad tribal se ha ido produciendo con el paso del tiempo y de muchos modos. Sin embargo, cuatro leyes han tenido una repercusión especialmente notable: la Ley de Delitos Mayores, la Ley Pública 280, la Ley de Derechos Civiles de los Indígenas y el derecho jurisprudencial emanado de la causa Oliphant v. Suquamish. · La Ley de Delitos Mayores (1885) concedió a las autoridades federales la jurisdicción sobre algunos delitos graves, como la violación y el asesinato, cometidos en territorio indígena.(51) Muchas personas creen erróneamente que, en virtud de esta ley, las autoridades federales están facultadas para perseguir judicialmente los delitos graves.(52) En realidad, las autoridades tribales siguen compartiendo la jurisdicción con las autoridades federales cuando los autores de los delitos son indígenas. Sin embargo, como consecuencia de la ley, en la práctica ha disminuido el número de delitos graves perseguido en los sistemas de justicia tribales. · En territorio indígena, la mayoría de las autoridades estatales carecen de jurisdicción penal sobre las personas indígenas. Sin embargo, la Ley Pública 280 (1953) traspasó a los gobiernos de algunos estados la jurisdicción penal federal sobre todos los delitos en los que hubiera implicados indígenas y que se cometieran en territorio indígena.(53) El Congreso de Estados Unidos concedió a los estados de California, Minnesota, Nebraska, Oregón, Wisconsin y Alaska (después de convertirse en estado) una amplia jurisdicción civil y penal sobre el territorio indígena. La Ley Pública 280 permitió también que algunos otros estados –Arizona, Dakota del Norte, Florida, Idaho, Iowa, Montana, Nevada, Utah y Washington– asumieran prerrogativas jurisdiccionales si así lo deseaban, y aunque algunos estados se inclinaron desde un principio por esta opción, en la actualidad sólo Florida goza de una jurisdicción plena en virtud de dicha ley.(54) En las zonas en las que se aplica la Ley Pública 280, las autoridades tribales y estatales comparten la jurisdicción sobre los delitos perpetrados en tierras tribales por indígenas. Muchos pueblos indígenas consideran esta ley como una afrenta a su soberanía tribal, sobre todo porque los estados tienen la opción de asumir o no la jurisdicción, pero los pueblos indígenas afectados no gozan de esa misma facultad. Además, el Congreso no proporcionó fondos adicionales para financiar las actividades de mantenimiento de la ley que habían asumido los estados en virtud de la Ley Pública 280. Sin embargo, la Oficina de Asuntos Indígenas redujo los fondos destinados a las autoridades tribales como consecuencia del cambio de jurisdicción. Este hecho ha generado una situación en la que ni las autoridades tribales ni las estatales han recibido los fondos suficientes para asumir sus respectivas responsabilidades en materia de mantenimiento de la ley, lo que ha provocado una sensación de «anarquía» en algunas comunidades y unas relaciones difíciles entre los funcionarios tribales y estatales.(55)
Standing Rock
En Oklahoma viven unos 395.000 indígenas, la segunda cifra más alta en un estado de la Unión. (71) Hay 39 gobiernos tribales, 38 de ellos reconocidos por las autoridades federales. Las cifras del FBI indican que Oklahoma fue el decimosegundo estado de la Unión donde se registró un número mayor de «violaciones forzadas» de mujeres en 2005.(72) Aunque las estadísticas disponibles muestran un elevado índice de violencia sexual contra las mujeres indígenas en Oklahoma, es posible que subestimen bastante la verdadera magnitud del problema. Una trabajadora de apoyo señaló a Amnistía Internacional que de los 77 casos de violencia sexual y doméstica contra mujeres indígenas en los que estaba trabajando, sólo tres se habían denunciado a la policía. Las complejidades jurisdiccionales de Oklahoma son consecuencia del reasentamiento forzado de pueblos indígenas y de la posterior asignación de tierras tribales. En la actualidad, las tierras ocupadas originariamente por las tribus son propiedad de numerosas personas jurídicas, como gobiernos tribales, particulares indígenas y no indígenas, el gobierno federal y los gobiernos estatales. A menudo las tierras tribales no están juntas, sino que se encuentran separadas por territorios no indígenas. En Oklahoma hay 77 condados y más de 60 abarcan territorios indígenas. Como el estado es un mosaico de tierras, muchas personas, tanto indígenas como no indígenas, pasan por jurisdicciones distintas varias veces al día.
Alaska
Alaska es con diferencia el mayor estado de la Unión. Sin embargo, en términos de población, es el tercero más pequeño.(73) Casi el 19 por ciento de sus habitantes se consideran total o parcialmente indígenas. Algo más del 60 por ciento de los indígenas de Alaska viven en zonas rurales, (74) a menudo en pequeños pueblos situados lejos de los centros urbanos. Según estadísticas del Departamento de Justicia, Alaska es el estado de la Unión donde se registra un porcentaje más alto de «violaciones forzadas» de mujeres. Las indígenas de Alaska sufren un alto grado de violencia sexual tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Entre 2000 y 2003, por ejemplo, la probabilidad de que una indígena de Anchorage sufriera una agresión sexual era 9,1 veces superior a la del resto de las mujeres residentes en la ciudad.(75) Un profesional de la medicina responsable de las autopsias de las víctimas de violación y asesinato señaló en 2005 a Amnistía Internacional que, de los 41 casos de este tipo confirmados en Alaska desde 1991, 32 correspondían a mujeres indígenas. Los cuerpos policiales del estado sufren una grave carencia de recursos. Dada la gran extensión de la Alaska rural, este hecho comporta la posibilidad de que no se encuentre a un agente de policía para denunciar un delito, y es posible que las mujeres que viven en pueblos aislados no dispongan de los medios necesarios para desplazarse a una localidad donde esté presente la policía. La falta de puestos de policía provoca a menudo que la policía no intervenga con rapidez cuando se denuncia un acto de violencia sexual. En ocasiones ni siquiera interviene.
Cooperación entre organismos
Algunos organismos policiales tribales, estatales y federales abordan estas complejidades jurisdiccionales firmando acuerdos de colaboración. Estos acuerdos pueden adoptar la forma de acuerdos de delegación mutua de funciones, los cuales permiten a los agentes de policía investigar delitos que, en caso contrario, estarían fuera de su jurisdicción. Por ejemplo, cuando organismos tribales y estatales firman este tipo de acuerdos, determinados agentes de policía tribales pueden investigar delitos cometidos en tierras no indígenas, incluidos los perpetrados por personas no indígenas, y determinados agentes de policía estatales pueden investigar delitos cometidos por indígenas en tierras tribales. Cuando los organismos tribales firman este tipo de acuerdos con el gobierno federal, determinados agentes tribales pueden ejercer la jurisdicción federal sobre delitos perpetrados por no indígenas en tierras tribales.
En Standing Rock, el Departamento de Policía de Standing Rock y algunos organismos estatales han analizado la cooperación mediante acuerdos de delegación de funciones que autoricen a los agentes del Departamento de Policía de Standing Rock a detener y recluir a presuntos responsables de delitos cometidos en tierras no indígenas y que permitan a los agentes de policía estatales detener a indígenas por delitos perpetrados en tierras tribales. Sobre todo en las zonas donde los organismos policiales cuentan con pocos agentes, estos acuerdos de cooperación permitirían atender mejor las denuncias de violencia sexual, pues aumentaría el número de agentes disponibles para este fin. En Oklahoma, la cooperación se desarrolla primordialmente entre agentes de policía tribales y estatales. Los agentes indicaron que la delegación de funciones había reducido los problemas jurisdiccionales y había aumentado la capacidad de ayudar a todas las víctimas. En Oklahoma, el número de acuerdos de colaboración firmados entre distintos organismos varía de un lugar a otro. Por ejemplo, según los informes, la nación Choctaw ha firmado 38 acuerdos, mientras que numerosos organismos tribales, federales y estatales no han firmado ninguno. Para los organismos que desean firmar acuerdos de delegación de funciones, el proceso ha sido hasta la fecha muy complicado. Con el fin de abordar este problema, la Oficina de Asuntos Indígenas, la Asociación de Jefes de Policía de Oklahoma y los organismos policiales tribales elaboraron en 2006 un acuerdo para facilitar a los distintos organismos policiales la firma de convenios de delegación de funciones. Desde que entró en vigor dicho acuerdo se han firmado varios convenios de este tipo.
En Alaska, la Comisión de Justicia y Policía Rural del estado recomendó también la delegación de funciones entre funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. En otras palabras, las tribus podían negociar individualmente acuerdos con funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, que permitieran la colaboración entre distintos organismos de policía. Una segunda forma de acuerdo aborda las situaciones en que un delincuente tratar de escapar a la acción de la justicia huyendo a otra jurisdicción. La huida de delincuentes tiene lugar en ambas direcciones: de tierras tribales a territorios no indígenas y al revés. Para reducir las oportunidades de escapar a la acción de la justicia, las autoridades tribales y estatales pueden firmar acuerdos de extradición en los que cada parte autoriza a la otra a devolver a delincuentes huidos a la jurisdicción donde se ha cometido el delito.
Capítulo 5: Problemas de la actuación policial
Demoras y falta de respuesta
El Departamento de Justicia y el Departamento de Interior de Estados Unidos han reconocido las deficiencias de la actividad policial en los territorios indígenas y han identificado la falta de fondos como la causa fundamental.(83) En los últimos años, el Congreso ha aumentado los fondos para los agentes del FBI que trabajan en los territorios indígenas, la Oficina de Servicios Policiales de la Oficina de Asuntos Indígenas y los organismos encargados de hacer cumplir la ley tribales. Sin embargo, estas iniciativas siguen sin producir los frutos necesarios.
Varias personas con las que se entrevistó Amnistía Internacional expresaron su preocupación por el hecho de que el FBI no investigue los delitos de violencia sexual contra las mujeres indígenas. Las investigaciones de Amnistía Internacional indican que la intervención del FBI en la investigación de tales delitos no es muy frecuente, y que incluso en los casos de los que se hacen cargo las autoridades federales pueden transcurrir periodos prolongados antes de que los agentes del FBI comiencen sus investigaciones. En algunos casos, según los informes, las autoridades federales pueden no ocuparse de casos en los que la policía tribal ha comenzado una investigación. Agentes de un organismo tribal encargado de hacer cumplir la ley dijeron a Amnistía Internacional que, por este motivo, eran reacios a adoptar medidas para preservar pruebas en una escena del crimen importante.(84)
En los tres lugares investigados por Amnistía Internacional se recibieron informes persistentes de largas demoras para responder a denuncias de violencia sexual contra mujeres indígenas. La capacidad de cada organismo concreto tiene una gran influencia en sus posibilidades para responder de manera oportuna y para dedicar los recursos necesarios a los casos. Muchos organismos tribales encargados de hacer cumplir la ley, así como otros servicios para los pueblos indígenas, están también a merced de las decisiones sobre financiación anuales o a corto plazo. Esto puede tener y tiene repercusiones negativas sobre la prestación de servicios policiales esenciales y sobre la planificación estratégica a largo plazo para atender necesidades básicas.
En febrero de 2006, el Departamento de Policía de Standing Rock estaba formado por seis o siete agentes de patrulla y dos detectives para patrullar un territorio de 9.300 kilómetros cuadrados. Un agente del departamento dijo a Amnistía Internacional que los índices de dotación de personal eran tan bajos que por lo general sólo dos agentes estaban de servicio durante el día –uno en Dakota del Norte y otro en Dakota del Sur– y dos o tres agentes estaban de servicio por la noche. Sin embargo, había ocasiones en las que sólo había un agente de servicio para toda la reserva. Las mujeres de la reserva que denuncian actos de violencia sexual a menudo tienen que esperar durante horas, o incluso días, para recibir una respuesta del Departamento de Policía. En algunas ocasiones no reciben respuesta alguna. El Departamento de Policía de Standing Rock fue seleccionado, junto con los departamentos policiales de otras 24 naciones tribales, para recibir un incremento anual de los fondos federales para servicios policiales. El Departamento de Policía comenzó a recibir una dotación adicional de 250.000 dólares anuales a partir de 2006. Según el jefe de policía, los fondos se destinarán principalmente a cubrir vacantes.
En Oklahoma, la capacidad de la policía tribal varía de forma espectacular, dependiendo en parte del tamaño y la riqueza de cada nación tribal y del nivel de financiación federal que recibe. Por ejemplo, una nación tribal mantiene una fuerza policial de 14 o 15 agentes, en tanto que las fuerzas de otras, según los informes, están formadas por sólo dos o tres agentes. Otros organismos responsables de responder a las denuncias de violencia sexual contra mujeres indígenas en tierras tribales de Oklahoma –agentes de la Oficina de Asuntos Indígenas o del FBI– también parecen hacer frente a problemas de recursos. Un fiscal federal dijo a Amnistía Internacional que el despliegue del FBI era «realmente exiguo desde el 11 de septiembre».
En Alaska hay grandes diferencias entre la protección policial que se ofrece en las zonas urbanas y en las rurales. Las grandes extensiones de Alaska, unidas al reducido número de agentes en los puestos de avanzada rurales y a las rigurosas condiciones meteorológicas, constituyen obstáculos importantes para una rápida respuesta policial a los delitos, incluida la violencia sexual.
El trabajo policial en la ciudad de Anchorage es responsabilidad del Departamento de Policía de Anchorage. Este departamento reconoce que existe un elevado índice de violaciones y otras formas de violencia sexual en Anchorage y que las mujeres indígenas de Alaska se ven afectadas de forma desproporcionada por estos delitos. El jefe de policía Walter Monegan dijo a Amnistía Internacional que después de un estudio de 2003, que documentó el alto índice de violencia sexual contra las mujeres indígenas de Alaska, el departamento adoptó medidas para mejorar su planteamiento de cara a prevenir la comisión de esa clase de delitos. Por ejemplo, el departamento estableció la Unidad de Investigación Criminal, un equipo integrado por cuatro agentes vestidos de civil que centra su atención en zonas que el estudio consideraba especialmente peligrosas, incluidas las zonas en que las mujeres indígenas corrían más peligro. Sin embargo, la persistencia de los índices de violencia sexual contra mujeres indígenas en Anchorage indica que aún queda mucho por hacer.
En las zonas rurales de Alaska existe una gran diferencia entre la protección policial que se dispensa en los núcleos de población accesibles por carretera y la que se ofrece en poblados que no son accesibles, en su mayoría poblados de indígenas de Alaska. Aunque el estado ha intentado limitar el ejercicio de la autoridad tribal y de los métodos de justicia tradicionales para mantener la paz en los poblados, al mismo tiempo no ha proporcionado servicios policiales estatales. El resultado es que muchos poblados se han quedado sin protección policial.
Las decisiones sobre los delitos a los que deben responder y cómo deben hacerlo parecen quedar en gran medida a la discreción de los propios agentes. Los informes indican que las investigaciones de los agentes de la policía del estado sobre las denuncias de violencia sexual son a menudo mínimas y en algunos casos se llevan a cabo por teléfono.
Proveedores de servicios indígenas de Alaska compararon la respuesta de los agentes de la policía del estado ante una denuncia de caza de alces fuera de temporada en 2004 –cuando se enviaron agentes de la policía del estado a un poblado del noroeste de Alaska para investigar– con la respuesta a una denuncia de violación de una muchacha indígena de 15 años de edad en 2003. Los agentes de la policía del estado se pusieron en contacto con la tía de la chica, pero según los informes decidieron no viajar en avión hasta el poblado para investigar.
Más del 80 por ciento de las personas de Alaska a las que no se ofrece protección policial capacitada y acreditada son indígenas.(89) En consecuencia, se ha criticado el programa de agentes de seguridad pública de los poblados por considerarlo una forma separada, desigual e insuficiente de actividad policial.(90) Una denuncia presentada en 1999 por el Consejo Intertribal de Alaska afirmaba que «la falta de capacitación policial limita gravemente la autoridad que [los agentes] pueden o están dispuestos a ejercer, incluida la práctica de detenciones, la presentación de denuncias y la investigación de delitos, todo ello con los mismos efectos: la falta
