وثيقة - United Nations: Proposals to Strengthen the Human Rights Treaty Bodies


Amnesty International

DOCUMENT PUBLIC


Nations unies
Propositions visant à renforcer
les organes de suivi de l’application
des traités internationaux
relatifs aux droits humains

Index AI : IOR 40/018/2003

ÉFAI

A

* La version originale en langue anglaise de ce document a été éditée par Amnesty International,
Secrétariat international, Peter Benenson House, 1 Easton Street, Londres WC1X 0DW, Royaume-Uni,
sous le titre :
United Nations. Proposals to Strengthen the Human Rights Treaty Bodies.

La version française a été traduite et diffusée aux sections francophones et au Secrétariat international
par LES ÉDITIONS FRANCOPHONES D'AMNESTY INTERNATIONAL - ÉFAI - octobre 2003

Vous pouvez consulter le site Internet des ÉFAI à l'adresse suivante : http://www.efai.org


MNESTY INTERNATIONAL ÉFAI

Index AI : IOR 40/018/2003


DOCUMENT PUBLIC

Londres, septembre 2003


Nations unies
Propositions visant à renforcer
les organes de suivi de l’application
des traités internationaux
relatifs aux droits humains

Résumé *

Chaque État membre des Nations unies a ratifié au moins un des sept instruments internationaux relatifs aux droits humains, et plus de 81 p. cent des États membres en ont ratifié quatre. L’« action concertée » pour ratifier ces traités et leurs protocoles, vivement recommandée par la Conférence mondiale sur les droits de l’homme il y a dix ans, a donc donné certains résultats positifs.

Face à l’énorme retard accumulé dans l’examen des rapports périodiques et des plaintes individuelles, et au nombre tout aussi considérable de rapports qui n’ont pas été présentés à la date voulue, les comités chargés de surveiller l’application des traités – les organes conventionnels – ont le plus grand mal à s’acquitter efficacement de cette fonction. Par conséquent, les débats portant sur la réforme visant à améliorer leur fonctionnement ont rarement été absents de la liste des problèmes requérant l’attention des Nations unies. Lors de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme, un expert indépendant chargé d’étudier les moyens d’améliorer l’efficacité à long terme du régime conventionnel a souligné que le système ne pouvait fonctionner « qu’à la condition que les États parties manquent constamment à leurs obligations ».

Aujourd’hui, le nombre de rapports en retard qui auraient dû être présentés par les États parties dépasse largement le millier. Alors que les États invoquent diverses raisons pour justifier leur incapacité à soumettre leurs rapports en temps voulu, il est clair que nombre d’entre eux n’ont pas la volonté politique de s’acquitter de leurs obligations en la matière : pour certains, l’établissement des rapports n’est pas une priorité.

En septembre 2002, le secrétaire général des Nations unies a publié un document contenant deux propositions concrètes visant à alléger le « fardeau » que représente l’établissement des rapports pour les États. Ceci a contribué à relancer le débat sur la réforme du système. Une modification des modèles d’établissement des rapports semble être envisagée. Cependant, l’accent mis dans le débat actuel sur le problème de leur présentation par les États a détourné l’attention d’autres faiblesses du système auxquelles il convient également de s’attaquer, comme par exemple l’insuffisance chronique du financement.

Amnesty International contribue depuis des années au système de surveillance de l’application des instruments internationaux. Son action a pris de multiples formes, des campagnes en faveur de l’élaboration des traités à la préparation de documents d’information relatifs à leur mise en œuvre. Le présent document met en lumière certains éléments qui sont décisifs pour le bon fonctionnement du système, quelles que soient les normes régissant l’établissement des rapports qui seront finalement adoptées. Des recommandations concernant le renforcement du régime conventionnel y sont par ailleurs formulées.

AMNESTY INTERNATIONAL ÉFAI

Index AI : IOR 40/018/2003


DOCUMENT PUBLIC

Londres, septembre 2003


Nations unies
Propositions visant à renforcer
les organes de suivi de l’application
des traités internationaux
relatifs aux droits humains

SOMMAIRE

Introduction 2

1. Ratification et retrait des réserves 5

2. Ressources 12

3. Désignation des membres des organes de suivi 13

4. Souci d’équité entre les sexes 15

5. Le processus d’établissement 17
et de présentation des rapports

6. Résumé des recommandations 25

7. Conclusion 28

Introduction

Chaque État membre des Nations unies a ratifié au moins un des sept instruments internationaux relatifs aux droits humains, et plus de 81 p. cent des États membres en ont ratifié quatre. L’« action concertée » pour ratifier ces traités et leurs protocoles, vivement recommandée il y a dix ans, a donné des résultats positifs, puisque le nombre des ratifications s’est accru de 32 p. cent1. Aucun traité n’a encore été universellement ratifié. La Convention relative aux droits de l’enfant, cependant, a été ratifiée par tous les États sauf deux2.

Les comités chargés de surveiller le respect par les États des obligations qui leur incombent en vertu des instruments internationaux – les organes conventionnels – examinent les rapports soumis par les États parties sur la mise en œuvre des traités, examinent les plaintes individuelles et interétatiques, et conduisent des enquêtes confidentielles3.

Ces organes sont :

  • le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, instauré par la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, qui est entrée en vigueur le 4 janvier 1969 ;

  • le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, instauré par le Conseil économique et social (ECOSOC) pour étudier l’application du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), qui est entré en vigueur le 3 janvier 1976 ;

  • le Comité des droits de l’homme, instauré par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), qui est entré en vigueur le 23 mars 1976 ;

  • le Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, instauré par la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, qui est entrée en vigueur le 3 septembre 1981 ;

  • le Comité contre la torture, instauré par la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (ou Convention contre la torture), qui est entrée en vigueur le 26 juin 1987 ;

  • le Comité des droits de l’enfant (CDE), instauré par la Convention relative aux droits de l’enfant, qui est entrée en vigueur le 2 septembre 1990 ;

  • l’organe de suivi de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, qui est entrée en vigueur le 1er juillet 2003, sera le Comité pour la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille, qui sera créé d’ici la fin de l’année.

L’approche des organes conventionnels est caractérisée par un consensus entre leurs membres et par un « dialogue constructif » avec les États parties.
Leur mandat est défini par les termes du traité en vertu duquel ils ont été créés.

Depuis la nomination, en 1989, d’un expert indépendant chargé d’étudier les moyens d’améliorer l’efficacité à long terme du régime conventionnel, le thème de la réforme de ces organes a rarement été absent de la liste des problèmes requérant l’attention des Nations unies4. Lors de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme, en 1993, l’expert indépendant a souligné que le système ne pouvait fonctionner « qu’à la condition que les États parties manquent constamment à leurs obligations », et que les organes de suivi des traités étaient contraints de déployer des efforts considérables pour faire face à l’énorme retard accumulé dans l’examen des rapports et des plaintes individuelles, tandis que le nombre des rapports qui n’ont pas été présentés à la date voulue allait grandissant5. Aujourd’hui, le problème des retards dans l’examen des rapports a été largement surmonté. En revanche, le nombre de rapports en retard qui auraient dû être présentés par les États parties dépasse toujours largement le millier.
Alors que les États invoquent diverses raisons pour justifier leur incapacité à soumettre leurs rapports en temps voulu, il est clair que nombre d’entre eux n’ont pas la volonté politique de s’acquitter de leurs obligations en la matière : pour certains, l’établissement des rapports n’est pas une priorité6.

En septembre 2002, le secrétaire général des Nations unies a publié un document intitulé Renforcer l’ONU : un programme pour aller plus loin dans
le changement,
qui contient deux propositions concrètes visant à alléger
le « fardeau » que représente l’établissement des rapports pour les États :

« D’abord, les comités devraient avoir une conception mieux coordonnée de leurs activités et harmoniser les règles très diverses qu’ils imposent en matière de présentation de rapports. Deuxièmement, chaque État devrait pouvoir produire un rapport unique résumant la façon dont il observe l’ensemble des traités internationaux relatifs aux droits de l’homme auxquels il est partie7. »

Ces suggestions ont axé le débat sur les modèles de rapports et sur les méthodes de travail des organes, et continueront à retenir l’attention lors de la 58e session ordinaire de l’Assemblée générale des Nations unies qui se tiendra prochainement.

Tous les organes créés en vertu d’instruments internationaux s’accordent à dire que le nouveau modèle devra imposer aux États parties de présenter un document de base « élargi » accompagné d’un rapport « circonscrit » à l’intention de chacun des organes concernés8. Les États sont déjà encouragés à produire un « document de base » contenant des informations sur le territoire et sa population, des renseignements d’ordre général sur la structure politique et sur le cadre juridique dans lequel les droits humains sont protégés, ainsi que des informations et des documents concernant la promotion et la protection des droits humains9. Primitivement, l’idée était d’éviter les doubles emplois en autorisant les États à regrouper les informations de caractère général dans un texte unique plutôt que d’en rédiger plusieurs. Cependant, à peine plus de la moitié de tous les États parties ont réussi à produire un tel document depuis qu’ils y ont été invités pour la première fois en 1991. La plupart de ces rapports datent maintenant de plus de dix ans et très peu ont été mis à jour. De nouveaux efforts semblent donc nécessaires pour encourager les États à produire ou à revoir les documents de base.

La proposition d’établir un rapport circonscrit n’est pas nouvelle. Elle avait déjà été avancée dans le passé par l’expert indépendant et par les présidents des organes de surveillance eux-mêmes. La finalité de ce modèle serait que le rapport de l’État partie ne traite que d’un nombre limité de questions, après examen du rapport initial complet. Le domaine à traiter serait déterminé à l’avance, sur la base des conclusions de l’examen du rapport précédent, et comprendrait tout fait nouveau ou changement fondamental survenu pendant la période considérée10.
On peut cependant s’interroger sur la validité d’une telle procédure. Avec le temps, cela pourrait conduire à établir des rapports par trop insuffisants, qui ignoreraient des questions essentielles. Le succès de la formule dépend aussi en grande partie d’un processus préparatoire qui serait alimenté par des informations fiables émanant de sources compétentes, et de la qualité des observations finales, qui doivent être complètes, spécifiques, et refléter fidèlement les préoccupations exprimées au cours de l’examen du rapport de l’État partie.

L’accent mis dans le débat actuel sur le problème de la présentation des rapports par les États a détourné l’attention d’autres faiblesses du système, telles que l’insuffisance chronique du financement. Cela a aussi fait perdre de vue ses nombreux acquis, tels que l’élaboration des observations générales et la formulation des constatations après l’examen des plaintes individuelles. Ces deux procédures ont l’une et l’autre eu des retombées positives pour la protection des droits humains, tant sur le plan international qu’au niveau des États. Amnesty International contribue au système de surveillance de l’application des instruments internationaux depuis des années. Son action a pris de multiples formes, des campagnes en faveur de l’élaboration des traités à la préparation de documents d’information relatifs à leur mise en œuvre. Le présent document met en lumière certains éléments qui sont décisifs pour le bon fonctionnement du système, et formule des recommandations destinées à renforcer les organes de surveillance des traités.

1. Ratification et retrait des réserves

1.1 Obligations juridiques générales découlant de la ratification
des instruments relatifs aux droits humains

Lorsqu’un État ratifie un traité, il s’engage à appliquer réellement ses dispositions afin que les droits qui y sont reconnus soient incorporés dans son système juridique national. Les instruments internationaux de base relatifs aux droits humains contiennent tous une disposition qui énonce l’obligation faite à l’État partie de garantir les droits considérés, dont certains ont été davantage détaillés dans des observations générales11. Cette disposition découle du principe général du droit international selon lequel les États parties doivent s’acquitter de leurs obligations de bonne foi (pacta sunt servanda)12.

Par ailleurs, au regard du droit international, la responsabilité d’un État est clairement mise en jeu en cas d’atteintes aux droits humains perpétrées par des agents non gouvernementaux. Dans l’affaire Velásquez Rodríguez c. Honduras, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a estimé que l’obligation de respecter les droits humains implique que les agents de l’État ne doivent pas les violer, tandis que l’obligation de garantir et de réaliser ces droits implique un devoir de prévention, d’enquête, de sanction et de réparation13. Un État peut être tenu pour responsable d’atteintes aux droits humains s’il a un lien spécifique avec l’agent non gouvernemental mis en cause et s’il n’a pas pris les mesures nécessaires pour prévenir la violation ou pour traduire en justice les auteurs des faits illicites14.

Les organes de suivi des traités ont eux aussi réfléchi aux obligations découlant de la ratification des instruments relatifs aux droits humains. Dans son Observation générale no 3, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a indiqué le type de mesures à prendre aux fins de garantir la pleine réalisation des droits consacrés par le PIDESC. Outre les mesures législatives, les mesures appropriées sont celles qui prévoient des recours judiciaires ainsi que des mesures administratives, financières, éducatives, sociales et autres. Le Comité indique plus loin que les États parties ont l’obligation fondamentale minimum d’assurer,
au moins, la satisfaction de l’essentiel de chacun des droits15.

Le Comité des droits de l’homme prépare actuellement un projet d’observation générale sur l’article 2 du PIDCP concernant la nature des obligations juridiques générales assumées par les États parties au Pacte. Au stade actuel de la rédaction, les paragraphes 5 et 6 disent ce qui suit :

« Aux termes du premier paragraphe de l’article 2, les obligations juridiques sont à la fois négatives et positives par nature. Les États parties doivent se garder d’enfreindre les droits garantis dans le Pacte, et toute restriction à ces droits doit être admissible en vertu des dispositions pertinentes du Pacte. Lorsque de telles restrictions sont autorisées, les États doivent dans tous les cas en démontrer la nécessité et ne prendre des dispositions à cet égard que dans la stricte mesure où la situation l’exige, pour poursuivre des buts légitimes et garantir une protection continue et efficace des droits consacrés par le Pacte. Ces restrictions ne pourront en aucun cas être appliquées ou invoquées d’une manière propre à affecter l’essence de l’un des droits considérés […]

« Le devoir de respecter et garantir les droits reconnus par le Pacte requiert […]une action positive des États parties afin de promouvoir et de protéger ces droits au niveau national. En vertu de l’article 2, les États parties sont tenus d’éliminer tous les obstacles qui entravent la pleine réalisation des droits considérés et de prendre à cette fin des mesures législatives, juridiques, administratives et éducatives, ou toute autre mesure appropriée, pour s’acquitter de leurs obligations juridiques16. » [Traduction non officielle.]

Ainsi, les obligations juridiques générales qui découlent de la ratification des instruments internationaux relatifs aux droits humains sont à la fois négatives et positives par nature, et comprennent des obligations destinées à garantir la promotion, la protection et la réalisation des droits consacrés dans ces traités. Trois de ces obligations sont mises en exergue ci-après.

1.1.1 Examen de la législation, des institutions et des pratiques nationales

Avant ou immédiatement après la ratification d’un traité, l’État partie concerné doit examiner la législation nationale pour vérifier sa conformité avec les dispositions des instruments nationaux relatifs aux droits humains, et incorporer ces dernières dans son droit interne. Le Comité des droits de l’homme a ainsi déclaré :

« L’intention des auteurs du Pacte était d’assurer, à toutes les personnes relevant de la juridiction d’un État partie, les droits énoncés dans cet instrument. À cette fin, un certain nombre d’obligations connexes peuvent se révéler nécessaires. Il faut peut-être modifier le droit interne pour tenir compte des prescriptions du Pacte et mettre en place des mécanismes au niveau national pour rendre les droits consacrés dans le Pacte applicables au niveau local. […] Lorsque à cela s’ajoutent l’absence de dispositions donnant la possibilité d’invoquer les droits consacrés dans le Pacte devant les tribunaux nationaux et, de plus, l’impossibilité pour les particuliers de saisir le Comité en vertu du premier Protocole facultatif, tous les éléments essentiels des garanties prévues par le Pacte sont supprimés17. »

Un État partie doit aussi veiller à ce que les institutions nationales adopteront des pratiques conformes à ses obligations au regard des traités qu’il a ratifiés.
À cet égard, la Cour interaméricaine des droits de l’homme a déclaré qu’en vertu de cette « obligation [de garantir le libre et plein exercice des droits reconnus par la Convention interaméricaine à toute personne relevant de sa compétence],
les États parties ont le devoir d’organiser l’appareil du gouvernement et,
plus généralement, toutes les structures des pouvoirs publics de manière à ce qu’ils puissent garantir juridiquement la libre et pleine jouissance des droits humains
18 ». [Traduction non officielle.]

Certains États font valoir qu’imposer la pleine réalisation des droits, par exemple aux autorités judiciaires, porte atteinte au principe de l’indépendance de la magistrature, ou bien que le pouvoir judiciaire n’accepte pas qu’une obligation internationale soit transformée en une obligation juridique nationale. De la même façon, certains États fédératifs cherchent à invoquer les limites de leur constitution pour justifier le non-respect par les États nationaux des obligations prévues par les traités. De tels arguments sont contraires au droit international, comme indiqué à l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités (la Convention de Vienne), qui dispose qu’« une Partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant de la non-exécution d’un traité19 ».

La non-application des droits par certains organes de l’État peut tenir à ce que l’État a omis de communiquer en détail la teneur des droits aux services concernés du gouvernement, ou de souligner que ces droits doivent être réalisés sur le plan juridique.

Les États sont aussi tenus de sensibiliser le public au contenu des instruments internationaux relatifs aux droits humains auxquels ils sont parties, par exemple par le biais de programmes destinés à informer les différents publics de leurs droits et des moyens d’obtenir réparation en cas de violation ou d’atteinte à ces droits. Les États doivent assurer à tous les services concernés une formation sur les dispositions relatives aux droits humains et leur mise en œuvre, en prévoyant notamment des programmes éducatifs destinés aux agents de l’État
(police, armée) et aux professionnels intéressés, comme les membres de l’appareil judiciaire et les avocats.

1.1.2 Offrir des voies de recours utiles

Une obligation fondamentale qui découle de la ratification des instruments internationaux relatifs aux droits humains est de garantir que toute personne dont les droits auront été violés disposera d’un recours utile et exécutoire.
Ceci englobe non seulement le droit d’obtenir réparation en vertu d’une décision de justice, mais aussi par le biais de mécanismes administratifs.

Dans son Observation générale no 3, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels déclare : « Parmi les mesures qui pourraient être considérées comme appropriées figurent, outre les mesures législatives, celles qui prévoient des recours judiciaires au sujet de droits qui, selon le système juridique national, sont considérés comme pouvant être invoqués devant les tribunaux. »

Le projet d’observation générale du Comité des droits de l’homme sur l’article 2 du PIDCP, déjà cité plus haut, précise en outre que :

« En vertu du paragraphe 3 de l’article 2, les États parties s’engagent à garantir, outre la protection efficace des droits consacrés par le Pacte, la disponibilité de voies de recours utiles, accessibles et exécutoires afin que toute personne puisse invoquer ces droits. Le Comité attache une importance considérable à ce que les États mettent en place les mécanismes judiciaires et administratifs appropriés pour examiner toute allégation de violation de ces droits au regard de la législation nationale. […] En particulier, des mécanismes administratifs sont requis pour donner effet à l’obligation générale selon laquelle toute allégation de violation doit donner lieu, dans le plus court délai, à l’ouverture d’une enquête exhaustive et efficace, menée par un tribunal indépendant et impartial. » [Traduction non officielle.]

Le devoir d’offrir des voies de recours utiles comprend l’obligation qui incombe aux États de veiller à ce que toute personne dont les droits ont été violés obtienne réparation. La portée de la réparation va au-delà de la simple indemnisation monétaire. Elle englobe d’autres formes de réparation, telles la restitution,
la réadaptation, la satisfaction et les garanties de non-renouvellement20.

1.1.3 Établissement de rapports et mise en œuvre

Lorsqu’ils ratifient des instruments internationaux relatifs aux droits humains, les États parties sont tenus de coopérer avec les mécanismes de suivi internationaux – les organes conventionnels ou de surveillance –, notamment en présentant des rapports périodiques sur la mise en œuvre des dispositions des traités.
Ces rapports répondent à plusieurs objectifs : c’est l’occasion, pour les États, de procéder à une étude d’ensemble de leurs lois, règlements, procédures et pratiques ; pour les organes conventionnels, ils constituent un outil essentiel pour contrôler la façon dont les États parties s’acquittent des obligations imposées par les traités ; enfin, ils peuvent faciliter l’évaluation, par l’opinion publique, des actions d’un gouvernement21. La périodicité des rapports est fixée soit par les traités, soit par le règlement intérieur des organes chargés de veiller à leur application, tandis que leur présentation est déterminée par les directives des organes conventionnels concernant la présentation et le contenu des rapports.
En dépit de l’obligation de soumettre des rapports périodiques, il y a, à ce jour, 1 433 rapports en retard22. De surcroît, certains de ceux qui sont remis sont loin de satisfaire aux directives en matière de présentation, ce qui nuit au dialogue qui s’ensuit entre l’organe de suivi du traité et l’État partie.

Le processus d’examen d’un rapport se termine sur la formulation des recommandations des organes conventionnels, ou « observations finales »23. Évaluation collective du rapport, ces observations exposent les recommandations adressées à l’État concerné sur la manière dont il pourrait pleinement mettre en œuvre les droits consacrés par le traité sur le territoire relevant de sa juridiction. En vertu du principe général selon lequel les dispositions du traité sont appliquées de bonne foi, et vu que l’un des objectifs du dialogue est que l’État partie soit conseillé sur la manière dont il pourrait mieux s’acquitter de ses obligations au regard du traité, les États parties devraient donner suite aux observations finales formulées par les organes conventionnels, et rendre compte des mesures prises dans cette optique dans des rapports ultérieurs24.

1.2 Retrait des réserves qui empêchent la pleine réalisation
des droits inscrits dans les traités

Les principaux instruments internationaux relatifs aux droits humains ont tous fait l’objet de réserves25. En 2000, les États parties avaient ainsi formulé 45 réserves à la Convention contre la torture, 83 au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, 101 à la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, 132 à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, 181 au Pacte international relatif aux droits civils et politiques et 204 à la Convention relative aux droits de l’enfant26.

Ces réserves peuvent concerner aussi bien les dispositions prévues par les traités en matière de procédure que des règles de fond. Dans cette dernière catégorie, beaucoup de réserves ont une portée générale et limitent sérieusement les droits consacrés dans les instruments relatifs aux droits humains, à tel point que cela les rend incompatibles avec l’objet et le but du traité considéré27. L’article 20 de la Convention de Vienne donne aux États parties la possibilité de formuler des objections aux réserves émises par les autres États contractants. Certains ont fait usage de cette faculté. Cependant, le fait que d’autres États parties aient formulé des objections a rarement donné lieu au retrait des réserves.

Quatre instruments relatifs aux droits humains prohibent expressément les réserves incompatibles avec l’objet et le but du traité considéré28. Le Comité des droits de l’homme est pour sa part d’avis qu’une réserve inacceptable est nulle et non avenue et que l’État partie qui en est l’auteur est tenu d’appliquer le traité comme s’il n’avait pas formulé de réserve29.

Le débat en cours porte essentiellement sur la question de savoir si un organe de suivi d’un traité a le pouvoir de déterminer la validité d’une réserve, et quels sont les effets de cet avis s’il estime qu’elle n’est pas valide. La déclaration du Comité des droits de l’homme selon laquelle il est particulièrement bien placé pour établir la compatibilité d’une réserve avec l’objet et le but du PIDCP a suscité une vive controverse. Les organes chargés de veiller à l’application des traités n’en continuent pas moins de formuler des observations concernant cette compatibilité et de soulever systématiquement des questions à ce sujet dans leur dialogue avec les États parties30. En outre, les directives actuelles concernant la présentation et le contenu des rapports que les États parties doivent présenter aux instruments internationaux relatifs aux droits humains demandent à chaque État partie qui a formulé des réserves d’inclure des informations sur celles-ci.

Les États se sont engagés à limiter la portée des réserves, à veiller à ce qu’aucune ne soit incompatible avec l’objet et le but du traité en cause et à examiner régulièrement celles qu’ils auraient formulées, en vue de les retirer31. Il faudrait s’employer activement à la mise en œuvre de stratégies qui encourageraient les gouvernements à tenir les engagements qu’ils ont pris en l’espèce.

1.3. Vers l’universalité

Alors que les États parties ont encore beaucoup à faire pour s’acquitter de leurs obligations au regard des traités, et en dépit de la tendance globale vers la ratification universelle, il convient de rappeler que de nombreux États n’ont pas encore ratifié les instruments internationaux relatifs aux droits humains, et que l’acceptation des procédures d’examen des communications individuelles reste faible32.

À l’heure actuelle, 34 États membres doivent encore ratifier l’un ou l’autre des deux Pactes internationaux et six autres n’ont ratifié qu’un seul instrument33.

Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme peut jouer un rôle de premier plan en stimulant les efforts déployés pour parvenir à la ratification universelle.
Il pourrait par exemple lancer une campagne mondiale en faveur de la ratification, conçue pour encourager les efforts de mobilisation des États, de la société civile, des organisations intergouvernementales et des ressources. Au sein du système des Nations unies, le Haut-Commissariat aux droits de l’homme peut promouvoir l’inclusion d’objectifs précis pour la ratification des instruments internationaux relatifs aux droits humains dans la mise au point du bilan commun de pays et des plans-cadres des Nations unies pour l’aide au développement34.

Le programme d’assistance technique du Haut-Commissariat aux droits de l’homme vise à aider les pays à développer leurs capacités en matière de promotion et de protection des droits humains, y compris dans le domaine de la ratification des traités et de l’incorporation de leurs dispositions dans le droit interne. L’assistance technique devrait être offerte au moment de la ratification, dans le cadre d’un programme d’appui au développement de structures durables au plan national destinées à garantir une mise en œuvre efficace des instruments internationaux relatifs aux droits humains. Un tel programme devrait être conçu aux fins d’entretenir une capacité organisationnelle au sein du gouvernement capable de supporter les changements de personnel et toute perte de mémoire institutionnelle, par exemple en prodiguant des avis techniques et un appui aux services gouvernementaux pertinents. Les équipes en place pourront ainsi utiliser des bases de données qui faciliteront la collecte, le dépouillement et la mise à jour d’informations utiles au regard des obligations découlant des traités35.
Les programmes d’assistance technique pour la ratification devraient aussi comprendre une formation des parties prenantes ou des organisations nationales qui ont également un rôle à jouer dans le processus de ratification des traités – notamment les ONG, les institutions nationales travaillant dans le domaine des droits humains, les juges et avocats, les membres du Parlement et les médias. L’assistance étant fournie à la demande des gouvernements, les États sont vivement invités à la solliciter le plus tôt possible.

2. Ressources

Le débat en cours sur la nécessité d’une réforme a été en partie lancé par une étude du Bureau des services de contrôle interne, dont le rapport a été publié en octobre 200236. Le programme des Nations unies relatif aux droits de l’homme souffre de longue date de l’insuffisance des crédits ouverts à ce titre, en dépit des promesses des États membres. Cette pénurie de ressources limite à différents égards la capacité du Haut-Commissariat à appuyer les travaux des organes conventionnels. Il ne s’agit pas simplement de l’impossibilité pour le Haut-Commissariat de recruter des fonctionnaires permanents en nombre suffisant pour les affecter aux équipes des organes conventionnels : le manque de ressources a aussi une incidence sur la capacité d’autres équipes à appuyer leur travail, comme par exemple celles chargées de fournir un soutien dans le domaine des technologies de l’information ou de produire des documents d’information.

Le rapport du Bureau des services de contrôle interne a mis en évidence ces insuffisances. Au moment de l’examen, la part globale du budget ordinaire de l’ONU consacrée au Haut-Commissariat aux droits de l’homme avait été réduite de 1,84 à 1,54 p. cent, passant de 48 millions de dollars en 1996-1997
à 39 millions en 2000-200137. Paradoxalement, cette réduction a coïncidé avec le nouvel élan donné à la promotion des droits humains au sein du système des Nations unies, notamment en raison des engagements pris dans la Déclaration du Millénaire. Face à cette situation budgétaire peu encourageante, une nouvelle réalité financière est en train de se mettre en place. Les contributions volontaires représentent désormais les deux tiers du budget du Haut-Commissariat38.
Une telle évolution n’est pas sans conséquences, vu que de nombreux États donateurs préfèrent que leur contribution soit affectée à des programmes et projets spécifiques. Cette situation a à son tour des implications pour la capacité du Haut-Commissariat à mener à bien nombre d’activités fondamentales39.

L’étude du Bureau des services de contrôle interne a certes fait apparaître des domaines où des ressources pourraient être économisées. Il a néanmoins souligné que le déséquilibre entre les capacités et les demandes à traiter par les personnels des organes conventionnels « rend pratiquement impossible »40 l’exécution des tâches dont ils doivent s’acquitter en vertu de leur mandat.
Un exemple est la situation du groupe qui traite les plaintes individuelles, dont la charge de travail a doublé en l’espace de deux ans, passant de 300 à 600 communications à traiter, et ne cesse de croître.

Par sa décision 2002/85, la Commission des droits de l’homme prie le secrétaire général de lui faire rapport à sa soixantième session, qui se tiendra en 2004,
« sur les mesures prises ou prévues pour assurer le financement voulu et des ressources suffisantes en personnel et en matière d’information pour permettre aux organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme de fonctionner efficacement ». Amnesty International considère que les efforts visant à garantir le fonctionnement efficace des organes conventionnels ne pourront porter leurs fruits que si les États membres augmentent significativement les fonds accordés au Haut-Commissariat au titre du budget ordinaire.

3. Désignation des membres des organes de suivi

La qualité des membres des organes de surveillance de l’application des traités peut être décisive pour leur performance et la manière dont seront perçus leurs travaux. À cet égard, la compétence de l’équipe est déterminée par les États parties qui procèdent à la désignation et à l’élection des experts41. En dépit d’une recommandation des présidents des organes qui invitait les États parties à
« […] s’abstenir de désigner ou d’élire aux organes conventionnels toute personne exerçant des fonctions politiques ou occupant des fonctions incompatibles avec les obligations incombant aux experts indépendants en vertu du traité considéré », les États persistent à proposer des candidats qui ne satisfont pas aux critères fondamentaux d’indépendance, d’impartialité et de compétence42.

Selon une étude préparée il y a trois ans, après examen des curriculums vitae de toutes les personnes ayant été désignées et élues aux organes conventionnels depuis les débuts du système, il apparaît que près de la moitié des personnalités élues pour siéger à ces organes occupaient un poste gouvernemental43.
Les présidents ont recommandé aux membres des organes conventionnels de s’abstenir de participer en aucune façon à l’examen des rapports de l’État dont ils sont ressortissants ou des communications ou questions concernant cet État44. Sont ainsi garanties une certaine indépendance et impartialité pendant les réunions des organes. Cependant, la facilité apparente avec laquelle certains membres passent de leurs fonctions en tant que membres d’un organe conventionnel à leurs fonctions en tant que représentant de leur gouvernement a été révélée de manière flagrante en 2002 lorsqu’une femme membre du Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes a dirigé la délégation de son gouvernement et présenté son rapport périodique au Comité des droits de l’homme et au Comité contre la torture. Il s’agit certes d’un cas isolé, mais qui n’en illustre pas moins le principe selon lequel une personne qui occupe une fonction au sein de son gouvernement ne saurait en même temps agir, ou être vue agir simultanément en tant que membre indépendant d’un organe qui oblige lui-même les gouvernements à rendre compte de leur action.

Lors de l’élection des membres de ces organes, les États parties doivent veiller à assurer, dans leur composition, une représentation géographique équitable. L’Assemblée générale a adopté des résolutions demandant l’instauration d’une répartition géographique équitable moyennant l’établissement de quotas, à l’instar de la formule déjà appliquée par le Comité des droits économiques, sociaux et culturels, et a proposé une procédure qui permettrait de garantir cet équilibre45.
La diversité est à la fois souhaitable et nécessaire, notamment parce que les organes conventionnels devraient représenter différentes traditions et cultures, de même que les principaux systèmes juridiques, et travailler dans différentes langues.

Les États doivent aussi veiller à assurer un équilibre entre les sexes lorsqu’ils désignent les membres d’un comité46. Jusqu’à présent, il n’y a guère de signes tendant à prouver que les États ont cherché à corriger les déséquilibres flagrants dans la composition des organes conventionnels. À l’heure actuelle, par exemple, le Comité contre la torture ne compte qu’une seule femme sur dix membres, tandis que deux femmes seulement siègent au Comité des droits de l’homme, sur un total de dix-huit membres. Un meilleur équilibre entre hommes et femmes pourrait aussi constituer une étape importante vers une plus grande prise en compte des préoccupations liées au sexe.

Les États parties peuvent prendre des mesures concrètes pour s’acquitter de leur obligation de désigner des candidats indépendants, impartiaux et possédant des compétences suffisantes. Ils pourraient demander au Haut-Commissariat aux droits de l’homme d’établir des critères aux fins de clarifier les exigences en matière d’indépendance et d’impartialité, de compétence, de qualification et d’expertise, de manière à pouvoir mieux mesurer les aptitudes des candidats potentiels. Ces derniers devraient notamment justifier d’une bonne compréhension des problèmes spécifiques des hommes et des femmes et d’un certain engagement à leur égard. Un autre critère devrait être l’exclusion de toute personne occupant déjà une fonction gouvernementale. On pourrait par ailleurs demander au Haut-Commissariat de préparer des fiches décrivant le profil requis pour chacun des organes de surveillance de l’application des traités, en les rattachant directement au traité considéré et en précisant de manière beaucoup plus détaillée les conditions que les membres doivent satisfaire : types de compétences et d’expertise nécessaires, temps requis pour s’acquitter des fonctions au sein du comité, etc.

La procédure de présentation de candidatures souffre souvent d’un manque de publicité sur le plan national. Pourtant, un processus transparent et une vaste consultation avec la société civile pourraient permettre la mise au point d’une méthode efficace pour attirer les meilleurs candidats possibles, femmes comprises. Les États parties pourraient notamment annoncer les vacances, avec indication des profils et des conditions à remplir, par le biais de leur propre service de presse, dans les journaux nationaux et dans les magazines professionnels ou autres organes de presse appropriés, et demander à tous les secteurs concernés de la société civile d’encourager toute personne qualifiée à poser sa candidature. À l’issue de cette procédure, les États devraient veiller à ce que la liste des postulants soit également rendue publique, en donnant toutes informations utiles concernant leurs compétences et leur expérience.
Des mécanismes devraient être mis en place afin que la société civile et autres puissent fournir leurs observations et des informations essentielles concernant un postulant, ou faire acte de candidature.

Aux derniers stades de la procédure de sélection, les États parties devraient faire preuve de la plus grande rigueur et refuser des candidats qui ne satisferaient pas aux critères d’indépendance, d’impartialité et d’expertise requis, afin de garantir que les personnes qui siègeront à chacun des organes créés en vertu d’instruments internationaux seront des personnalités de la plus haute envergure. Une fois la sélection achevée, le Haut-Commissariat devrait diffuser le curriculum vitae de tous les membres des organes conventionnels sur son site Internet47.

4. Souci d’équité entre les sexes

La nécessité d’accorder une plus grande attention, dans les activités des organismes qui s’occupent des droits humains, à la composante se rapportant à l’égalité de condition et aux droits fondamentaux des femmes a de plus en plus été prise en compte au cours des dix dernières années, et a été rappelée y compris dans les conclusions de plusieurs conférences mondiales. La Conférence mondiale sur les droits de l’homme a ainsi déclaré ce qui suit à l’égard des organes conventionnels : « Les organes de surveillance de l’application des traités devraient consacrer une partie de leurs travaux à la condition et aux droits fondamentaux de la femme, en s’aidant de données spécifiques ventilées par sexe. Les États devraient être encouragés à fournir, dans leurs rapports à ces organes, des informations sur la situation des femmes, de jure et de facto48. »
Par la suite, par le biais de l’adoption de la Déclaration et du Programme d’action de Beijing, les États se sont engagés à « traiter des aspects intéressant spécifiquement les femmes dans les rapports qu’ils soumettent en vertu de tous les autres instruments et conventions relatifs aux droits de l’homme […] de façon que les droits fondamentaux des femmes soient analysés et réexaminés49 ».

Pour atteindre cet objectif, les États doivent veiller à ce que toutes les informations qu’ils présentent aux organes conventionnels – documents de base, rapports périodiques, réponses à des listes de points, exposés oraux – comportent une rubrique sur la place réservée aux hommes et aux femmes. Les données et informations devraient être ventilées par sexe, et il faudrait évaluer la pleine réalisation des droits en vérifiant qu’hommes et femmes bénéficient également des droits consacrés dans chaque traité. En outre, lorsqu’ils rendent compte de l’application de la Convention au Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, les États sont aussi tenus d’inclure des informations sur les mesures prises pour mettre en œuvre la Déclaration et le Programme d’action de Beijing ainsi que les recommandations y relatives issues de la 23e session extraordinaire de l’Assemblée générale, intitulée « Les femmes en l’an 2000 : égalité entre les sexes, développement et paix pour le XXIe siècle », qui s’est tenue en 200050.

À la suite d’une résolution adoptée par la Commission sur le statut de la femme en 1994, les organes conventionnels ont aussi été encouragés à réfléchir à la façon dont ils pourraient intégrer un souci d’équité entre les sexes dans leurs activités51. Certains ont accompli des progrès considérables à cet égard, par exemple en élaborant des observations générales sur la problématique hommes-femmes. D’autres, en revanche, ont peu fait pour accorder une place centrale à cet aspect, bien que les instances politiques n’aient cessé de les y inviter52. L’Assemblée générale a ainsi récemment encouragé les organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme à « suivre de plus près la situation des droits fondamentaux des femmes » et a réaffirmé que « tous ces organes ont le devoir d’intégrer une perspective sexospécifique dans leurs propres travaux53 ».

En 1998, les présidents des organes conventionnels ont totalement souscrit aux recommandations d’un rapport sur l’intégration des sexospécificités dans leurs activités, et ont « invité chaque comité à tenir pleinement compte des recommandations qui y étaient énoncées, dans le cadre de leurs mandats respectifs54 ». Ce rapport recommandait que les organes conventionnels revoient les normes régissant l’établissement des rapports et les procédures suivies pour préparer les listes de thèmes et les observations finales afin de veiller à ce qu’une attention explicite soit accordée, de façon systématique, à la place réservée aux femmes lors de l’examen des rapports des États parties55. Il y était également recommandé que les informations et renseignements demandés concernant la situation spécifique des femmes ne soient pas limités aux seules rubriques axées sur les femmes, le but étant plutôt de veiller à ce que certains droits et les mesures prises en vue de les appliquer soient évalués au regard de la capacité des hommes et des femmes à jouir de ces droits et des mesures prises pour garantir leur pleine réalisation56.

L’année suivante, certains organes conventionnels ont participé à un atelier sur l’intégration de la dimension sexospécifique dans le système des droits humains, organisé conjointement par le Haut-Commissariat aux droits de l’homme,
la Division de la promotion de la femme et le Fonds de développement des Nations unies pour la femme (UNIFEM). Cet atelier a débouché sur des recommandations analogues. Il a en outre été demandé aux organes conventionnels de renforcer la coordination à cet égard sous différentes formes : réunions conjointes, mise au point des observations générales et des recommandations de manière à ce qu’elles prennent en compte les problèmes spécifiques des femmes, bases de données communes57. Cependant, tous les organes conventionnels n’ont pas encore pleinement donné suite à bon nombre de ces recommandations.

Les organes conventionnels pourraient être aidés dans leurs efforts pour intégrer, dans leurs travaux, une démarche soucieuse des deux sexes s’ils pouvaient coopérer plus étroitement avec les organisations qui défendent les droits fondamentaux des femmes. Bien entendu, ces ONG se consacrent principalement aux réunions du Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, mais leurs apports pourraient avoir une portée beaucoup plus large et se révéler très utiles aux autres organes créés en vertu d’instruments internationaux, qui auraient le plus grand besoin de ce genre d’informations. Étant donné la grande distance qui sépare le siège du Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, à New York, du siège des autres organes conventionnels, qui sont basés à Genève, il est important que le Haut-Commissariat s’emploie activement à aller à la rencontre de ces organisations, afin qu’elles ne restent pas exclusivement centrées sur le Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes.

5. Le processus d’établissement
et de présentation des rapports

La préparation d’un rapport périodique peut être l’occasion d’engager un vaste débat national sur la situation des droits humains dans l’État partie concerné.
Les acteurs nationaux qui sont pleinement conscients que la participation au régime conventionnel et au processus de présentation des rapports sert leurs intérêts peuvent jouer un rôle décisif avant, pendant et après l’examen du rapport d’un État partie, et veiller à ce que les travaux des organes de suivi des traités aient un impact durable sur le plan national. La société civile – notamment les institutions nationales pour la promotion et la protection des droits humains, les parlementaires, les juges et avocats et les ONG – peut faire usage du système conventionnel de diverses façons pour faire progresser son action sur le front des droits humains.

Le rôle des institutions nationales pour ce qui est de promouvoir et garantir l’indivisibilité et l’interdépendance de tous les droits humains a d’ailleurs continué de retenir l’attention des organes chargés du suivi des traités58.
Des institutions nationales indépendantes peuvent en effet jouer un rôle important et constructif en formulant des recommandations et en facilitant la ratification des instruments internationaux relatifs aux droits humains.
Elles peuvent surveiller la manière dont l’État s’acquitte des obligations qui en découlent en vertu du droit interne, par exemple en soumettant, en toute indépendance, leurs propres rapports sur le respect et la mise en œuvre des traités et en assistant aux réunions des organes conventionnels. Elles peuvent aussi donner suite aux observations finales formulées par ces derniers en établissant leur plan d’action sur ces bases, ou en galvanisant les activités des ONG visant à encourager et à surveiller leur exécution59. Elles peuvent, enfin, fournir des avis au gouvernement pour évaluer la conformité avec les instruments relatifs aux droits humains, ou s’adresser à l’opinion publique pour faire connaître le système conventionnel et expliquer comment accéder aux mécanismes internationaux60.

Même si, à ce jour, trois organes créés en vertu d’instruments relatifs aux droits humains ont élaboré des observations générales sur le rôle des institutions nationales, tout le potentiel des liens entre ces institutions et l’ensemble des organes conventionnels n’a pas encore été pleinement exploité61. Les présidents des organes de suivi des traités ont récemment réaffirmé l’importance des institutions nationales dans le processus d’établissement des rapports, mais ne sont pas allés plus loin en exposant clairement la manière dont leur participation pourrait être facilitée en pratique62. En travaillant en coopération avec les services d’appui aux institutions nationales de défense des droits de l’homme du Haut-Commissariat, les organes conventionnels pourraient faire participer activement ces institutions au processus d’établissement de rapports, par exemple en leur communiquant à l’avance les dates des prochaines sessions consacrées à l’examen des rapports et en favorisant un échange d’informations sur la mise en œuvre du traité considéré à l’échelon national, ou encore en prévoyant du temps pour le dialogue avec les institutions nationales pendant leurs réunions d’avant-session. Tout mécanisme qui vise ainsi à réserver une place aux institutions nationales de défense des droits humains devrait être établi indépendamment de ceux créés pour les ONG.

Les Parlements et leurs membres peuvent confirmer l’importance du rôle des institutions nationales en encourageant à leur tour les gouvernements à ratifier les traités et les protocoles s’y rapportant, et en veillant à ce que soient adoptées des lois prévoyant l’incorporation en droit interne des normes prévues par les instruments internationaux relatifs aux droits humains. Les députés peuvent instituer des mécanismes qui permettront de tenir un débat public sur les projets de rapports destinés aux organes conventionnels, puis d’analyser les observations finales après l’examen. Ils sont aussi à même d’influencer positivement les affectations budgétaires pour ce qui est de la mise en œuvre des traités.

Les activités des organes de surveillance de l’application des instruments internationaux peuvent avoir des répercussions considérables à l’échelon national lorsque les juges fondent leurs décisions sur la jurisprudence. Une étude visant à établir dans quelle mesure il en est ainsi a été entreprise par l’Association de droit international. Selon ses premières conclusions, bien que les travaux des organes conventionnels soient chaque jour mieux connus, y compris par les tribunaux nationaux, l’utilisation de leurs résultats (observations finales, observations générales et constatations) reste limitée dans l’argumentation des décisions nationales63. Parmi les nombreuses hypothèses avancées pour expliquer cette situation, il faut citer la connaissance limitée qu’ont les tribunaux et avocats des travaux de ces organes, et leurs difficultés à accéder à des documents internationaux. Le Haut-Commissariat a aussi mis en évidence la nécessité de mettre en place des programmes de coopération internationale et d’appui à l’appareil judiciaire et aux membres des professions judiciaires pour renforcer leur rôle en matière de protection des droits humains64. Des initiatives conjointes du Haut-Commissariat et des professions judiciaires visant à mieux faire connaître et à diffuser la jurisprudence concernant les organes conventionnels peut contribuer à faire avancer les choses.

De toute évidence, un engagement accru de différents secteurs de la société civile dans le régime conventionnel est possible. Mais les États parties, les organes de suivi des traités et le Haut-Commissariat aux droits de l’homme ont encore d’énormes efforts à accomplir pour encourager et faciliter les contributions et la participation de la société civile au système. Même si les recommandations formulées plus loin sont représentatives du point de vue d’une ONG, leur portée est en fait beaucoup plus large.

5.1 Mieux faire connaître les organes conventionnels

Au cours de sa dernière session, la Commission des droits de l’homme a adopté une résolution par laquelle elle engage les gouvernements à diffuser la Déclaration universelle des droits de l’homme et autres instruments relatifs aux droits humains, ainsi que les rapports présentés par les États parties en application des traités, et à « fournir […] des formations, un enseignement et des informations sur la manière dont les mécanismes et institutions nationaux et internationaux peuvent être utilisés pour assurer une application effective de ces instruments65 ». Tous les gouvernements devraient appliquer cette résolution.

Pour appuyer les efforts déployés par les États en ce sens, les Nations unies pourraient prendre un certain nombre de mesures, notamment par le biais des centres d’information de l’Organisation des Nations unies. Basés dans 77 pays, ces centres ont été établis dans des pays développés et dans des pays en développement pour qu’il soit possible d’accéder, partout dans le monde, à des informations sur les Nations unies. Une quarantaine d’entre eux ont aussi créé leur propre site Internet pour diffuser des informations dans les langues locales. Cependant, trouver des informations de base sur les instruments internationaux relatifs aux droits humains est extrêmement difficile sur ces sites, si tant est qu’elles existent.

Les centres d’information peuvent jouer un rôle capital en facilitant les activités de communication et de sensibilisation entre le public et les médias d’une part, et les organes conventionnels de l’autre. Ils peuvent diffuser des informations sur les instruments relatifs aux droits humains dans les langues nationales et locales, par le biais des médias les plus appropriés et dans un format adapté aux audiences ou lectorats cibles. Le cas échéant, ils peuvent fournir des documents au personnel des Nations unies sur le terrain pour qu’il diffuse largement des informations relatives aux traités, notamment en zone rurale. Ils peuvent aussi faciliter la participation de la société civile à l’ensemble du processus, en veillant dès le départ à ce que la documentation relative au pays où ils se trouvent – documents de base, rapports des États parties, comptes rendus analytiques, constatations après examen des communications individuelles, observations finales – soit facilement disponible et accessible. Les centres d’information peuvent aussi s’employer à attirer l’attention du public sur l’examen prochain du rapport d’un État partie, y compris en l’annonçant dans les médias nationaux et locaux.
Pour mener à bien ces tâches, ils auront besoin de l’appui du Haut-Commissariat aux droits de l’homme, qui est responsable de la production de multiples documents sur les organes conventionnels – faits et chiffres, outils de formation et éducatifs, numéros spéciaux, documents de référence et de promotion…

Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme a aussi un site Internet qui contient des informations sur les organes conventionnels et qui permet d’accéder à une base de données offrant des informations par pays et pour chaque instrument relatif aux droits de l’homme. La page consacrée à la promotion des activités du Comité des droits de l’enfant constitue un bon modèle d’une page web spécialisée. Cette formule pourrait être reprise à l’avenir pour chaque organe conventionnel. Pour ceux qui sont peu au fait du système conventionnel,
la navigation se trouverait facilitée et les informations relatives aux organes conventionnels seraient plus faciles à comprendre si une page était élaborée pour chaque organe. Les pages web devraient comporter des documents utiles pour les États parties, les règlements intérieurs adoptés par les organes, les normes applicables pour l’établissement des rapport et les méthodes de travail.
Les organes conventionnels pourraient se servir d’une page spécialisée pour donner des indications aux ONG sur la manière de préparer leurs exposés, leur dire quand et comment les soumettre au Haut-Commissariat aux droits de l’homme, et dans quelles langues de préférence. Il serait bon d’inclure aussi tout autre renseignement utile pour que les ONG puissent participer aux réunions d’avant-session et assister à l’examen public des rapports des États parties.

Le Haut-Commissariat devrait envisager de diffuser en direct sur Internet les séances publiques des organes conventionnels. Une telle mesure contribuerait à sensibiliser l’opinion à leurs travaux et permettrait aux ONG de suivre les débats sans avoir à être physiquement représentées aux Nations unies. Le Haut-Commissariat devrait aussi continuer à explorer des moyens efficaces permettant d’informer les médias nationaux et internationaux de l’activité des organes de suivi des traités, par exemple par le biais de messages d’intérêt général et par la fourniture de dossiers d’information ; ceux-ci comprendraient des communiqués de presse se rapportant aux réunions des organes, accompagnés de photos ou de courts messages audio ou clips vidéos.

5.2 Programmation des rapports

L’ordre dans lequel les rapports sont programmés varie suivant les organes conventionnels. Certains prennent en compte l’équilibre géographique, d’autres l’ordre chronologique selon lequel les rapports sont reçus. Nombre d’ONG dépendent du Haut-Commissariat pour savoir à quelle date aura lieu le prochain examen d’un rapport périodique de leur gouvernement. Or, le plus souvent, le Haut-Commissariat n’est en mesure de donner cette information que deux sessions à l’avance66. Étant donné la fréquence des réunions de certains organes conventionnels, cette situation crée des difficultés pratiques immédiates aux ONG, qui n’ont guère le temps de réagir et d’engager des activités telles que la préparation d’exposés,
les travaux de pression sur le Parlement du pays concerné pour encourager un débat ouvert sur le contenu du rapport du gouvernement, ou l’organisation de campagnes et d’actions destinées aux médias. Comme les réunions de travail d’avant-session sont généralement programmées lors de la session précédant l’examen du rapport d’un État partie, cela a en outre des répercussions directes sur la capacité des ONG à fournir des informations dès le début du processus.

En règle générale, les organes chargés de la surveillance de l’application des traités ne programment pas l’examen avant la réception d’un rapport, mais ils ne s’en tiennent pas toujours à cette pratique et il arrive qu’ils examinent la situation d’un pays en l’absence de rapport. Ils n’ont en effet aucune raison d’attendre d’avoir en mains un exemplaire des rapports pour programmer leur examen ;
pour ce faire, ils peuvent se fonder sur la périodicité fixée pour les rapports ou sur la date limite prévue dans les observations finales. Un calendrier centralisé et électronique, qui pourrait être facilement mis à jour par tous les organes conventionnels, serait à cet égard un bon moyen de garantir la notification préalable et publique de la liste des rapports devant être soumis à examen.
Cela aiderait les ONG à préparer leurs activités et leurs exposés.

5.3 Participation aux réunions

La tenue de discussions entre les organes conventionnels et les ONG pendant
le processus de présentation des rapports constitue une pratique bien établie. Leurs relations ont cependant diversement évolué et restent inégales. Ainsi, le Comité des droits de l’enfant travaille en liaison étroite avec le Groupe d’ONG pour la Convention relative aux droits de l’enfant, qui soutient la participation d’ONG, notamment de coalitions nationales, au processus d’établissement et de présentation de rapports67. Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a pour sa part veillé à ce que les ONG aient la possibilité de lui soumettre leurs communications orales en énonçant cette disposition dans son règlement intérieur68. Les rapports entre les autres organes conventionnels et les ONG ont plutôt évolué de manière ad hoc. Par exemple, le Comité contre la torture a préféré prendre connaissance des exposés des ONG en dehors des réunions officielles. Cette approche n’est pas très satisfaisante : ces réunions ne bénéficient pas des services d’interprétation des Nations unies et, de plus, certains membres du comité risquent de ne pas y assister car elles se tiennent pendant leur temps « libre ». Bien que le Comité contre la torture ait récemment décidé d’organiser des réunions d’avant-session, il les a réservées jusqu’à présent à l’examen des plaintes individuelles.

Les réunions d’avant-session constituent d’importants forums pour les ONG car c’est à cette occasion que les organes de suivi des traités établissent leur « liste de points », c’est-à-dire les questions qui seront adressées à l’État partie, assorties de demandes d’informations dans des domaines précis, ainsi que les principales préoccupations susceptibles d’être soulevées pendant le dialogue69. Si les ONG veulent être sûres de voir leurs propres préoccupations évoquées lors de l’examen du rapport de l’État partie, il est impératif que leurs informations soient disponibles à temps pour ces réunions. L’établissement de procédures normalisées concernant la présentation de l’information aux organes conventionnels pourrait encourager un plus grand nombre et un plus large éventail d’ONG à mobiliser ressources et compétences et à investir une partie de leur temps dans le processus de présentation de rapports.

Assister à l’examen du rapport d’un État partie en séance publique peut être décisif, en particulier lorsque les débats ne sont pas diffusés en direct sur Internet. Les ONG sont bien placées pour comprendre les nuances de la réponse d’un gouvernement à une question, pour déceler des divergences de vues dans le dialogue et apprécier dans quelle mesure le gouvernement est réceptif aux recommandations de l’organe de suivi. Ces aspects ne sont pas toujours immédiatement apparents à la lecture des communiqués de presse ou des comptes rendus analytiques, et peuvent être importants pour la poursuite des efforts engagés à l’échelon national.

Cependant, même s’il est important de participer, la valeur des contributions des ONG est essentiellement mesurée au regard de l’usage qu’en font les organes de surveillance. Le déroulement du dialogue met parfois en évidence que les membres du comité concerné n’ont pas lu les informations qui leur avaient été fournies. Ils ont parfois du mal à étudier de façon satisfaisante les exposés des ONG qui arrivent lorsque le processus d’examen est déjà bien entamé, sont très longs ou sont rédigés dans des langues qu’ils ne maîtrisent pas. Ces difficultés pourraient être surmontées par l’adoption de directives communes concernant la présentation des contributions des ONG, orales et écrites. Les organes conventionnels pourraient élaborer de telles directives sur la base de consultations organisées avec des ONG nationales et internationales et à la lumière des pratiques les plus souhaitables en la matière.

5.4 Examen de la situation d’un pays en l’absence de rapport

Pour inciter les États à remettre les rapports qui sont très en retard, les organes conventionnels ont de plus en plus recours à une procédure déjà couramment appliquée par deux d’entre eux (le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale et le Comité des droits de l’homme). Cette pratique consiste à examiner la situation d’un pays sans rapport, voire, dans certains cas, en l’absence de tout représentant de l’État partie. Il est arrivé que des gouvernements, confrontés à la perspective de voir le bilan de leur pays en matière de droits humains passé au crible en l’absence de rapport, aient préféré en produire un dans un laps de temps très court. Cette approche peut donc avoir des résultats positifs.

Une telle pratique soulève néanmoins des questions. En vertu de son règlement intérieur, et comme indiqué dans l’Observation générale no 30, le Comité des droits de l’homme ne peut pas examiner la situation d’un pays en séance publique en l’absence d’un rapport ou d’un représentant de son gouvernement.
En conséquence, il ne peut pas non plus rendre public le texte des observations finales issues de cet examen70. Un aspect fondamental du processus de présentation de rapports – le dialogue public – se trouve donc réduit à une séance privée entre les membres du comité concerné.

Une approche qui ne serait pas fondée sur le rapport d’un État partie ou sur un dialogue avec les représentants du gouvernement présente en outre d’autres inconvénients. Dans certains pays, les informations émanant des ONG, des médias, des institutions nationales de défense des droits humains et des Nations unies sont extrêmement limitées. À moins que l’on n’ait au préalable cherché à obtenir des informations de la société civile, il est même possible qu’aucune donnée ne soit fournie. Dans un cas comme dans l’autre, cela pourra avoir des répercussions négatives sur la qualité des travaux du comité, y compris des observations finales.

Les États parties qui persistent à se soustraire à la surveillance des organes chargés de veiller à l’application des traités en s’abstenant de produire les rapports demandés posent un problème difficile à résoudre. Les organes conventionnels pourraient reprendre l’approche retenue par l’Organisation internationale du travail pour faire face à des situations analogues : au cours de leur réunion annuelle, les présidents pourraient réserver un peu de temps pour rencontrer les représentants des États parties où la situation est particulièrement préoccupante, afin de cerner les difficultés qui font obstacle à l’établissement de leurs rapports et, le cas échéant, leurs besoins d’assistance technique, et de décider d’une date pour la présentation et l’examen d’un rapport périodique. Cette démarche compléterait la pratique actuelle qui consiste à dresser la liste des États qui ne s’acquittent pas de leurs obligations dans les rapports présentés chaque année à l’Assemblée générale, dont on ne sait pas si elle a vraiment un impact.

5.5 Amélioration des observations finales

L’examen du rapport d’un État partie prend fin avec la formulation des observations finales issues du processus. Étant donné que le respect actuel des obligations et les futurs progrès sont mesurés à l’aune des observations finales, leur teneur est fondamentale pour l’État partie, la société civile et différents acteurs de l’ONU qui vont chercher à les intégrer dans leurs initiatives à l’échelle du pays. Les observations finales doivent par conséquent soigneusement relever les manquements constatés et, sur cette base, formuler des recommandations précises et réalistes visant à améliorer l’exécution du traité considéré.

La qualité des observations finales varie suivant les organes. Une critique constante est qu’elles sont trop générales. Les motifs de préoccupation sont indiqués dans les grandes lignes, sans être rattachés aux mesures législatives ou administratives concrètes qu’il conviendrait de prendre pour redresser la situation. Elles tendent à être structurées en cinq parties – introduction, aspects positifs, facteurs faisant obstacle à l’application, principaux motifs de préoccupation et recommandations. Les raisons qui conduisent à classer certains facteurs dans une section plutôt qu’une autre ne sont néanmoins pas toujours claires.

Les observations finales devraient mettre en évidence les insuffisances de l’application au regard du texte considéré et préciser les mesures que doit prendre l’État pour se mettre en conformité avec le traité. Elles devraient être assorties de propositions détaillées sur la manière dont l’État pourrait s’acquitter de ses obligations et établir un calendrier précis à cette fin. La présentation actuelle des observations finales pourrait être restructurée selon une proposition qui a déjà été formulée, à savoir qu’elles fassent apparaître clairement : a) les fondements juridiques de la recommandation, en indiquant expressément si l’État partie manque ou non à ses obligations ; b) les recommandations issues de cette analyse sur les mesures à prendre ; c) toute assistance technique qui pourrait être sollicitée par l’État partie pour s’acquitter de ses obligations ; et d) un calendrier pour la mise en œuvre des recommandations à appliquer en priorité71.

Le rôle que peut jouer le Haut-Commissariat aux droits de l’homme pour aider les membres des comités dans cette tâche est essentiel, notamment pour que les observations finales puissent être utilisées comme un outil par d’autres partenaires des Nations unies. Il faudrait prendre des dispositions visant à ce que le personnel du Haut-Commissariat chargé des relations avec les organes conventionnels soit en mesure de remplir cette fonction.

Des observations finales claires, concrètes, exhaustives et temporellement circonscrites peuvent servir de fondement à l’action future de la société civile, notamment des ONG, et ce tout particulièrement si elles sont publiées sans délai après l’examen du rapport d’un État partie, avant que les activités lancées pour l’occasion sur le plan national ne perdent de leur élan. À cet égard, l’élaboration d’une liste de diffusion publique, à laquelle toute personne peut souscrire, est une initiative utile. À la suite d’un examen, les États sont ordinairement priés de donner la plus grande diffusion possible aux observations finales des organes de suivi des traités. Le respect de cette recommandation d’usage pourrait être vérifié par les organes conventionnels s’il était demandé aux États parties, peu de temps après l’examen, de confirmer qu’ils se sont bien acquittés de cette obligation, en indiquant où et comment ils ont diffusé les observations finales.

Certaines ONG constituent des coalitions nationales pour mettre en commun leurs ressources et maximiser les efforts déployés pour encourager le gouvernement à donner suite aux observations finales. Certains gouvernements facilitent d’ailleurs ce processus en instituant des mécanismes officiels chargés d’élaborer des stratégies inspirées des recommandations, composés de représentants de la société civile et des ministères ou services concernés. Cependant, il n’est pas facile de déterminer comment les ONG peuvent contribuer le plus efficacement aux procédures de suivi qui sont mises au point par certains des organes conventionnels. Par exemple, le Comité des droits de l’homme, qui a adopté une procédure de suivi systématique en 2001, demande aux États parties de rendre compte, dans un délai donné, des mesures prises pour mettre en œuvre certaines observations finales prioritaires. Sur la base de ces informations, il décide alors des nouvelles mesures requises, qui peuvent comprendre un ajustement de la date prévue pour la remise du rapport suivant. Les réponses de l’État sont rendues publiques. Lors de la récente réunion inter-comités des organes conventionnels,
il a été recommandé que tous examinent la possibilité d’introduire des procédures de suivi des recommandations72. Ce faisant, ils devraient aussi étudier la manière dont les ONG peuvent contribuer au processus, afin que leurs évaluations alimentent le dialogue en cours et qu’elles aient un rôle dans la suite donnée aux observations finales des organes.

Il serait utile, pour les ONG, de pouvoir disposer d’un recueil des observations générales par pays. Celles-ci devraient être présentées selon le modèle exposé plus haut de manière à refléter les lacunes dans la législation et les politiques et à dégager les domaines dans lesquels une assistance technique a été recommandée ou requise. Ces informations pourraient être utilisées pour concevoir des stratégies nationales de mise en œuvre des traités. Étant donné que de tels recueils pourraient avoir des applications beaucoup plus larges, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur du système des Nations unies, par exemple pour l’élaboration du bilan commun de pays ou des plans-cadre des Nations unies pour l’aide au développement, il serait bon que le Haut-Commissariat aux droits de l’homme élabore cet outil.

6. Résumé des recommandations

6.1 Recommandations aux États

Les États qui ne l’ont pas déjà fait devraient ratifier les instruments internationaux relatifs aux droits humains, sans formuler de réserves qui en limiteraient la portée. Les États parties ayant formulé des réserves sont instamment priés de les retirer.

Les États parties devraient faire en sorte que le droit interne et les pratiques des institutions nationales soient en conformité avec les dispositions des instruments internationaux relatifs aux droits humains auxquels ils sont parties. Pour veiller à ce que les lois de mise en application soient le plus efficaces possible, tous les ministères chargés de la préparation des projets de loi qui seront soumis au Parlement devraient suivre l’exemple des États qui ont associé la société civile à la rédaction de ces textes législatifs aux tous premiers stades de cet exercice.
Les États parties devraient aussi s’engager sur un programme d’éducation du public, notamment en dispensant une formation sur les dispositions des traités à tous les organes pertinents de l’État.

Les États parties devraient assurer un recours utile à toute personne dont les droits ont été violés, y compris par le biais de réparations.

Les rapports périodiques des États parties devraient être établis conformément aux directives concernant la présentation des rapports et être remis à temps aux organes conventionnels. Les États parties devraient être présents lors de l’examen de leur rapport par l’organe de suivi concerné.

Les États parties devraient diffuser et tenir compte des observations finales des organes conventionnels, en s’engageant à y donner suite.

Les États devraient demander, en cas de besoin, à bénéficier de l’assistance technique du Haut-Commissariat aux droits de l’homme et des organes des Nations unies pour ratifier les instruments internationaux relatifs aux droits humains et s’acquitter de leurs obligations juridiques générales, s’ils n’y arrivent pas autrement.

Les États membres devraient augmenter de manière significative le montant de leurs contributions au budget ordinaire du Haut-Commissariat aux droits de l’homme, afin de garantir l’efficience et l’efficacité des organes conventionnels et de leur donner de solides bases financières.

Les États membres devraient procéder à la désignation et à l’élection à ces organes de personnes satisfaisant aux critères fondamentaux d’indépendance, d’impartialité et de compétence. Doivent donc être automatiquement écartés les candidats occupant des fonctions gouvernementales. Les États parties devraient s’opposer à la candidature de toute personne qui ne remplirait pas cette condition.

Des efforts particuliers devraient être déployés pour assurer une représentation plus équilibrée des hommes et des femmes dans les comités des organes conventionnels.

Les États parties devraient être à l’origine d’un processus de consultation transparent, à l’échelon national, afin de permettre à tout candidat valable de se faire connaître en vue de pourvoir à une vacance.

Les États parties devraient veiller à ce que le souci d’équité entre les sexes soit présent dans tous les rapports préparés à l’intention des organes conventionnels. Les données et informations devraient être ventilées par sexe, tandis que la pleine réalisation des droits devrait être évaluée en vérifiant qu’hommes et femmes bénéficient également des droits consacrés dans chaque traité. Les rapports sur l’application de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes devraient rendre compte des mesures prises pour mettre en œuvre la Déclaration et le Programme d’action de Beijing, ainsi que les recommandations adoptées à ce sujet par la 23e session extraordinaire de l’Assemblée générale.

La préparation d’un rapport à l’intention des organes conventionnels, de même que l’application des observations finales, devrait être mise à profit par les États parties pour encourager un vaste débat public.

6.2 Recommandations aux organes conventionnels

Les organes conventionnels devraient étudier la manière dont ils pourraient se pencher de façon plus efficace et systématique sur les aspects intéressant spécifiquement les femmes et intégrer une perspective sexospécifique dans leurs travaux, y compris dans le processus de présentation de rapports. À cet égard,
ils devraient appliquer les recommandations de l’étude réalisée en 1998 par la Division pour la promotion de la femme et de l’atelier de 1999 sur l’intégration de la perspective sexospécifique. Les organes conventionnels devraient en outre donner la priorité à une action en direction des ONG travaillant sur les droits des femmes et des filles afin de les encourager à leur communiquer toute information pertinente pour leur mandat.

Un plus grand engagement de la société civile, notamment des institutions nationales indépendantes de défense des droits humains, serait bénéfique pour les organes conventionnels. Ceux-ci devraient étudier de quelle manière ils pourraient encourager les institutions nationales à contribuer et à participer au processus d’établissement et de présentation de rapports.

Les organes devraient aussi réfléchir à des mesures concrètes pour faciliter la contribution et la participation des ONG. À cet égard, il serait particulièrement utile qu’ils programment les rapports à l’avance. Après la tenue de consultations avec les ONG et sur la base des pratiques les plus souhaitables, ils pourraient par ailleurs adopter des directives communes concernant les contributions et la participation des ONG.

En ce qui concerne les rapports en retard, les présidents des organes conventionnels devraient étudier la possibilité de consacrer une partie de leur réunion annuelle à la tenue de discussions avec des représentants d’États parties où la situation est particulièrement préoccupante, afin de cerner les difficultés qui font obstacle à l’établissement de leurs rapports et, le cas échéant, leurs besoins d’assistance technique, et de décider d’une date pour la présentation et l’examen des rapports.

Les organes conventionnels devraient rédiger leurs observations finales de manière à faire apparaître clairement : a) les fondements juridiques de la recommandation ; b) les recommandations issues de cette analyse sur les mesures à prendre ; c) toute assistance technique qui pourrait être sollicitée par l’État partie ; et d) un calendrier pour la mise en œuvre des recommandations à appliquer en priorité. Ils devraient être appuyés par leur secrétariat dans cette tâche. Les procédures de suivi des observations finales devraient prévoir, entre autres, de demander aux États parties de confirmer qu’ils se sont bien acquittés de cette obligation, en indiquant où, quand et comment ils ont diffusé les observations finales. Il conviendrait également d’étudier la manière dont les ONG peuvent contribuer à la procédure de suivi.

6.3 Recommandations au Haut-Commissariat aux droits de l’homme

Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme devrait jouer un rôle de premier plan en stimulant les efforts déployés pour parvenir à la ratification universelle. Des programmes d’assistance technique, conçus pour soutenir la mise en place de structures durables à l’échelon national, devraient être offerts au moment de la ratification. Ces programmes devraient aussi prévoir une formation pour la société civile.

Le Haut-Commissariat aux droits de l’homme devrait définir clairement,
à l’intention des États parties, les critères d’indépendance, d’impartialité,
de compétences et d’expertise requis pour les membres appelés à siéger aux organes créés en vertu d’instruments internationaux. Les curriculums vitae de tous les membres des organes conventionnels devraient être diffusés sur le site Internet du Haut-Commissariat.

Le rôle de la société civile dans le système conventionnel devrait constituer le fondement de ses programmes. Ses programmes de coopération technique,
par exemple, qui sont destinés à appuyer la création d’institutions nationales pour la promotion et la protection des droits humains, devraient garantir que ces institutions seront habilités à surveiller la mise en œuvre par leur gouvernement des traités internationaux et des suites données aux observations finales.
De la même façon, des initiatives conjointes entre le Haut-Commissariat et des structures juridiques professionnelles devraient chercher à faire connaître et à diffuser la jurisprudence concernant les organes conventionnels.

Le Haut-Commissariat peut appuyer les activités des centres nationaux sur les Nations unies en assurant la diffusion, au niveau national, d’informations sur les instruments internationaux relatifs aux droits humains. Il devrait concevoir une page web pour chacun des organes de suivi des traités, en prévoyant une rubrique où les ONG trouveraient des informations sur la manière de participer au processus. Il devrait aussi étudier la possibilité de diffuser en direct sur Internet les séances publiques des organes conventionnels.

D’autres outils pratiques pour les ONG pourraient être un calendrier public annonçant l’examen des rapports plusieurs sessions à l’avance, et un recueil actualisé des observations finales par pays, présentées de manière à refléter les lacunes dans la législation et les politiques et à dégager les domaines dans lesquels une assistance technique a été recommandée ou requise.

7. Conclusion

Le temps dira si la généralisation de nouveaux modèles d’établissement de rapports incitera les États retardataires à remettre enfin leurs rapports et, dans l’affirmative, si le système lui-même sera capable d’absorber le volume des rapports sans d’autres changements plus radicaux.

Dans l’intervalle, beaucoup peut être fait pour renforcer le système conventionnel, sans attendre les conclusions du débat actuel sur la nécessité d’une réforme.
Les États peuvent ratifier les instruments internationaux relatifs aux droits humains et retirer les réserves qui en limitent la portée ; ils peuvent doter les organes de suivi des traités d’une solide assise financière et donner suite à leurs observations finales. Amnesty International demande instamment la mise en œuvre des recommandations formulées dans le présent document. Prendre sans délai un certain nombre de mesures concrètes constituerait une avancée vers le renforcement de l’ensemble du régime conventionnel.

































































La version originale en langue anglaise de ce document a été publiée par Amnesty International, Secrétariat international, Peter Benenson House, 1 Easton Street, Londres WC1X 0DW, Royaume-Uni, sous le titre United Nations. Proposals to Strengthen the Human Rights Treaty Bodies.

La version française a été traduite et diffusée aux sections francophones et au Secrétariat international par LES ÉDITIONS FRANCOPHONES D'AMNESTY INTERNATIONAL - ÉFAI - octobre 2003.

Vous pouvez consulter le site Internet des ÉFAI à l'adresse suivante :http://www.efai.org

Pour toute information complémentaire, veuillez vous adresser à :















1. La Déclaration et le Programme d’action de Vienne, adoptés en juin 1993 après la tenue de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme, recommandaient de « mener une action concertée »
en vue d’encourager et de faciliter la ratification des traités internationaux relatifs aux droits humains
et des protocoles s’y rapportant. Plus d’informations concernant les ratifications sont disponibles
sur le site des Nations unies à l’adresse http://untreaty.un.org/French/bible/frenchinternetbible/bible.asp.

2. La Somalie et les États-Unis.

3. Pour obtenir plus d’informations sur les fonctions de ces organes de suivi des traités internationaux, consulter le site d’Amnesty International à l’adresse http://web.amnesty.org/pages/treaty-index-fra.

4. Les rapports de l’expert indépendant, M. Philip Alston (doc. ONU A/44/668, doc. ONU A/Conf.157/PC/62/Add.11/Rev.1 et doc. ONU E/CN.4/1997/74), sont disponibles sur le site du Haut-Commissariat aux droits de l’homme à l’adresse www.unhchr.ch, où l’on trouvera également d’autres documents intéressants dans le contexte du récent débat sur la réforme des organes conventionnels.
Voir aussi l’ouvrage intitulé The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring, sous la direction de P. Alston
et J. Crawford, Cambridge University Press, 2000. D’autres publications et articles portant sur la réforme
des organes conventionnels sont cités ailleurs dans le présent document.

5. Ibid., Doc. ONU A/Conf.157/PC/62/Add.11/Rev.1.

6. The Impact of the United Nations Human Rights Treaties on the Domestic Level, Christof Heyns
et Frans Viljoen, Kluwer Law International, 2002.

7. Doc. ONU A/57/387, 9 septembre 2002.

8. Doc. ONU HRI/ICM/2003/5, Report of the Second Inter-Committee Meeting of the Human Rights Treaty Bodies, 27 juin 2003. Tous les participants à la deuxième réunion intercomités des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs au droits humains ont entériné le principe selon lequel il serait plus approprié de demander aux États parties de présenter un document de base élargi et un rapport périodique pour chaque instrument.

9. Doc. ONU HRI/GEN/2/Rev.1, Directives générales concernant la présentation et le contenu des rapports
à présenter par les États parties aux instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme,
9 mai 2001.

10. Doc. ONU A/53/125, Rapport de la neuvième réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme (14 mai 1998). Lors de cette réunion, qui s’est tenue
du 25 au 27 février 1998, les présidents ont estimé que « les principaux critères de détermination du domaine sur lequel il convenait d’axer des rapports plus limités devaient comprendre la recommandation qui figure dans les conclusions précédentes relatives à l’État en question, les nouvelles mesures importantes à caractère législatif, judiciaire, administratif ou politique adoptées depuis l’examen du dernier rapport et des éventuelles questions identifiées par un groupe de travail d’avant-session, comme devant faire l’objet d’un examen attentif ».

11. Voir l’Observation générale n° 3 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels et les Recommandations générales I et II du Comité pour l’élimination de la discrimination raciale. Voir aussi le projet d’observation générale sur l’article 2 du Comité des droits de l’homme. On trouvera une récapitulation des observations générales ou recommandations générales adoptées par les organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits humains dans le document de l’ONU HRI/GEN/1/Rev.5/Add.1, avril 2002, disponible sur le site du Haut-Commissariat aux droits de l’homme.

12. L’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités dispose « Tout traité en vigueur lie les Parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ».

13. Comme l’a dit la Cour interaméricaine des droits de l’homme, toutes les fois qu’un organe de l’État,
un fonctionnaire ou un organisme public viole l’un de ces droits, cela constitue un manquement au devoir de respecter les droits et libertés énoncés dans la Convention. Elle a aussi déclaré qu’en conséquence de cette obligation de garantir le libre et plein exercice des droits humains, les États ont le devoir d’empêcher les violations, d’enquêter sur toute violation éventuelle des droits entérinés par la Convention et de réprimer celles qui sont reconnues comme telles ; les États doivent en outre, dans la mesure du possible, tenter de rétablir le droit bafoué et accorder les indemnisations ordonnées par la Cour en réparation du dommage causé.
Voir Velásquez Rodríguez v. Honduras, ser. C, no 4, 9 Hum. Rts.I.J. (1998).

14. Dans une décision sur le Nigéria, la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples (Commission africaine) a détaillé les obligations qui résultent de la ratification, par un État, des instruments relatifs aux droits humains. Elle a notamment fait valoir : « Les idées acceptées au plan international concernant les diverses obligations créées par les droits de l’homme indiquent que tous les droits, civils et politiques, sociaux et économiques, créent au moins quatre niveaux d’obligations pour un État qui s’engage à adopter un régime de droits, notamment le devoir de respecter, de protéger, de promouvoir et de réaliser ces droits. Ces obligations s’appliquent universellement à tous les droits et imposent une combinaison de devoirs négatifs et positifs. » (155/96 – Social and Economic Rights Action Center, Center for Economic and Social Rights / Nigeria, Quinzième rapport annuel d’activités de la Commission africaine des droits de l’homme
et des peuples 2001 – 2002
). Voir aussi le document d’Amnesty International intitulé Respecter, protéger
et concrétiser les droits fondamentaux des femmes : la responsabilité de l’État dans les exactions des
« acteurs non étatiques »,
1er septembre 2000 (index AI : IOR 50/01/00).

15. Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale no 3.

16. Pour consulter le texte du projet actuel, voir doc. ONU CCPR/C/74/CRP.4/Rev.3.

17. Comité des droits de l’homme. Observation générale no 24.

18. Velásquez-Rodríguez v. Honduras, ser. C., No. 4, 9 Hum Rts. I.J. (1998).

19. Sur la question des États fédératifs, l’article 50 du PIDCP est on ne peut plus clair : « Les dispositions du présent pacte s’appliquent, sans limitation ni exception aucune, à toutes les unités constitutives des États fédératifs. »

20. Doc. ONU E/CN.4/2000/62, Principes fondamentaux et directives concernant le droit à un recours
et à réparation des victimes de violations du droit international relatif aux droits de l’homme et du droit international humanitaire
, Rapport final du Rapporteur spécial, M. Cherif Bassiouni, présenté en application
de la résolution 1999/33 de la Commission.

21. Voir l’Observation générale no 1 du Comité des droits économiques, sociaux et culturels.

22. Chiffres tirés de la base de données « Traités », du Haut-Commissariat aux droits de l’homme,
en anglais (au 31 juillet 2003) : http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/RepStatfrset?OpenFrameSet

23. Aux fins du présent document, l’expression « observations finales » recouvre les expressions « recommandations finales » et « remarques finales », qui sont également utilisées par les organes
de surveillance.

24. Le principe de bonne foi s’étend aussi aux demandes d’adoption de mesures provisoires adressées
par les organes et aux décisions prises dans le cadre des procédures d’examen de plaintes individuelles.
Le Comité des droits de l’homme n’a cessé de le réaffirmer dans ses décisions : « Étant donné qu’en adhérant au Protocole facultatif l’État partie a reconnu que le Comité avait compétence pour déterminer s’il y avait eu ou non violation du Pacte et que, conformément à l’article 2 du Pacte, il s’est engagé à garantir à tous les individus se trouvant sur son territoire et relevant de sa juridiction les droits reconnus dans le Pacte et à assurer un recours utile et exécutoire lorsqu’une violation a été établie, le Comité souhaite recevoir de l’État partie,
dans un délai de 90 jours, des renseignements sur les mesures prises pour donner effet à ses constatations. »
(Sooklal c. Trinité et Tobago, communication 928/2000). De la même façon, un État partie est tenu d’observer la demande d’adoption de mesures provisoires, comme l’a récemment déclaré le Comité des droits de l’homme en réaffirmant sa position selon laquelle « l’État partie contrevient à ses obligations en vertu du Protocole facultatif s’il procède à l’exécution des victimes présumées avant que le Comité n’ait mené l’examen à bonne fin et n’ait pu formuler ses constatations et les communiquer. Il est particulièrement inexcusable pour l’État partie d’agir ainsi après que le Comité lui a demandé, en application de l’article 86 du règlement intérieur,
de s’abstenir de le faire. »
Voir Piandiong et al. c. Philippines, communication 869/1999.
Voir aussi le communiqué de presse du Comité des droits de l’homme du 24 juillet 2003.

25. Selon l’article 2-1-d de la Convention de Vienne, le terme « réserve » s’entend d’une déclaration unilatérale, quels que soient son libellé ou sa désignation, faite par un État qui vise ainsi à exclure
ou à modifier l’effet juridique de certaines dispositions du traité dans leur application à cet État.

26. The UN Human Rights Treaty System: Universality at the crossroads,
Anne F. Bayefsky, Kluwer Law International, 2001.

27. On peut citer comme exemple d’une réserve d’ordre général, de par sa teneur et sa portée, celle formulée par le Royaume de Bahreïn à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes : « Le Royaume de Bahreïn [fait] des réserves au sujet des dispositions ci-après de la Convention : – Article 2 (application dans les limites prévues par la charia) ; – Article 9, paragraphe 2 ; – Article 15, paragraphe 4 ; – Article 16 (application dans les limites prévues par la charia). » Un exemple de réserve incompatible avec l’esprit du traité nous est fourni par celle formulée par le Royaume-Uni au Protocole facultatif se rapportant à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés : « Le Royaume-Uni d’Irlande et de Grande-Bretagne prendra toutes les mesures possibles pour veiller à ce que les membres de ses forces armées qui n’ont pas atteint l’âge de 18 ans ne participent pas directement aux hostilités. Le Royaume-Uni croit comprendre que l’article premier du Protocole facultatif n’exclurait pas le déploiement de membres de ses forces armées n’ayant pas atteint l’âge de 18 ans en vue de les faire participer directement aux hostilités : a) En cas de nécessité militaire absolue de déployer leur unité ou navire dans une zone où ont lieu des hostilités ; b) Si, compte tenu de la nature et de l’urgence de la situation : – i) Il est impossible de procéder au retrait de ces personnes avant le déploiement ; ou – ii) Lorsqu’un tel retrait risquerait de nuire à l’efficacité opérationnelle de leur navire ou unité, compromettant ainsi le succès
de la mission militaire et/ou mettant en danger la sécurité d’autres membres du personnel. »

28. Article 20 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; article 28 de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ; article 51 de la Convention relative aux droits de l’enfant ; et article 91 de la Convention internationale
sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille.

29. « La conséquence normale d’une réserve inacceptable n’est pas que le Pacte restera totalement lettre morte pour l’État auteur de la réserve. Une telle réserve est dissociable, c’est-à-dire que le Pacte s’appliquera
à l’État qui en est l’auteur, sans bénéficier de la réserve. »
Observation générale no 24.

30. Observation générale no 24. Voir également le Rapport de la Commission du droit international, cinquante-quatrième session, doc. ONU A/57/10, ainsi que le document de travail présenté par Mme Françoise Hampson conformément à la décision 1998/133 de la Sous-Commission, doc. ONU. E/CN.4/sub.2/1999/28.
Au cours de sa 55e session, tenue en août 2003, la Sous-Commission de la promotion et de la protection des droits de l’homme a demandé à Mme Hampson d’actualiser ce document de travail et d’établir un rapport final qui sera examiné à sa 56e session, qui se tiendra en 2004.

31. Déclaration et Programme d’action de Vienne. Dans son Observation générale no 24, le Comité
des droits de l’homme a souligné cette exigence : « Les États devraient en outre veiller à ce que la nécessité
de maintenir les réserves soit examinée périodiquement en tenant compte de toute observation ou recommandation faite par le Comité pendant l’examen des rapports les concernant. Les réserves devraient
être retirées dès que possible. »

32. Au 24 juillet 2003, 985 instruments de ratification avaient été déposés, sur un maximum de 1 337
(73 p. cent), et 253 procédures d’examen de plaintes individuelles avaient été engagées, sur 764 possibles
(33 p. cent). [Chiffres calculés sur la base de 191 États membres, sept traités et quatre procédures d’examen de communications individuelles.] En vertu de ces procédures, si un État partie a reconnu la compétence de l’organe de suivi pour traiter ces communications, tout particulier relevant de la juridiction d’un État partie
qui se dit victime d’une violation de l’un des droits reconnus par les instruments internationaux relatifs
aux droits humains peut adresser une plainte à cet organe.

33. Au 24 juillet 2003, 168 États avaient ratifié la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; 147 le PIDESC ; 149 le PIDCP ; 49 le Deuxième Protocole facultatif du PIDCP, visant
à abolir la peine de mort ; 174 la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ; 133 la Convention contre la torture ; 192 la Convention relative aux droits de l’enfant ; 54 le Protocole facultatif se rapportant à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés ; 60 le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant, concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants ; 22 la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille.
Pour ce qui est des procédures d’examen des plaintes individuelles, 43 États ont fait la déclaration visée à l’article 14 de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ; 104
ont ratifié le Protocole facultatif du PIDCP ; 53 ont ratifié le Protocole facultatif à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ; enfin, 53 États ont fait la déclaration visée à l’article 22 de la Convention contre la torture.

34. Doc. ONU A/56/326. Dans son Plan de campagne pour la mise en œuvre de la Déclaration du millénaire, le secrétaire général dresse un état des ratifications et énonce les progrès accomplis dans l’application
des instruments internationaux relatifs aux droits humains.

35. Les bases de données pourraient être conçues en tenant compte des autres obligations des États
en matière de présentation de rapports, par exemple celles découlant de la ratification des conventions
de l’Organisation internationale du travail, ou celles assumées en vertu de traités régionaux
comme la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.

36. Doc. ONU A/57/488, Étude de la gestion du Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme, 21 octobre 2002.

37. Le budget ordinaire du Haut-Commissariat aux droits de l’homme a augmenté de 0,1 p. cent
pour l’exercice biennal 2002-2003.

38. Voir OHCHR Annual Report 2002: implementation of activities and use of funds. En 2002, la part des contributions volontaires couvrait 66 p. cent du total des activités du Haut-Commissariat, soit une dépense de USD 42,8 millions ; à titre de comparaison, une enveloppe de USD 22,1 millions était financée sur des crédits inscrits au budget ordinaire.

39. Les annonces de contributions volontaires les plus importantes pour 2002 s’établissaient comme suit
(par ordre décroissant et en dollars américains) : États-Unis – 7 500 000 ; Royaume-Uni – 4 994 086 (le montant finalement reçu s’est élevé à USD 7 049 440) ; Commission européenne – 4 434 965 (le montant finalement reçu s’est élevé à USD 1 578 913) ; Norvège – 4 123 738 ; Suède – 2 539 559 ; Danemark – 2 070 388 (le montant finalement reçu s’est élevé à USD 3 522 286) ; Irlande – 1 924 551 ; Belgique – 1 740 124 : Pays-Bas – 1 505 097 ; et Canada – 1 380 714. Ces dix principaux donateurs apportent 81 p. cent des contributions volontaires reçues par le Haut-Commissariat.

40. La prolifération des documents, dont une grande partie font double emploi, a été identifiée comme l’un des aspects à rationaliser. Ce constat sert de fondement à une proposition du Haut-Commissariat selon laquelle des rapports exigés au titre de plusieurs traités pourraient être fusionnés à l’avenir en un seul rapport.

41. D’une manière générale, les traités définissent les experts comme des personnes « de haute moralité » possédant « une compétence reconnue dans le domaine des droits de l’homme ». Dans le cas de la Convention contre la torture et du PIDCP, certains experts devront en outre avoir « une expérience juridique ». Enfin, dans le cas de la Convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, ils seront aussi connus pour « leur impartialité ».

42. Doc. ONU A/52/507, Rapport de la huitième réunion des présidents des organes créés
en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme,
21 octobre 1997.

43. The UN Human Rights Treaty System: Universality at the crossroads, Anne F. Bayefsky.
Les données issues de l’étude ont révélé que 51 p. cent des candidats désignés et 48 p. cent des élus
avaient été préalablement employés par leur gouvernement à un titre ou à un autre.

44. Doc. ONU A/52/507, Rapport de la huitième réunion des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, 1997.

45. Doc. ONU A/RES/56/146, 19 décembre 2001.

46. Voir par exemple doc. ONU A/RES/57/202, Application effective des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, y compris l’obligation de présenter des rapports à ce titre, et doc. ONU A/RES/57/180, Amélioration de la situation des femmes dans les organismes des Nations unies.

47. Le Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes est le seul organe conventionnel à bénéficier des services d’appui non pas du siège du Haut-Commissariat aux droits de l’homme à Genève, mais de la Division pour la promotion de la femme à New York. Aux fins du présent document, les recommandations à l’égard du Haut-Commissariat peuvent aussi être pertinentes pour la Division pour la promotion de la femme.

48. Déclaration et Programme d’action de Vienne, 1993.

49. Objectif stratégique I-1. La Déclaration et le Programme d’action de Beijing ont été adoptés à la suite
de la Quatrième Conférence mondiale sur les femmes, tenue en 1995.

50. Les directives concernant la présentation et le contenu des rapports préparées par le Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes invitent expressément les États parties à la Convention
à inclure de telles informations dans leurs rapports périodiques.
Voir http://www.un.org./womenwatch/daw/cedaw/guidelines.PDF.

51. Commission sur le statut de la femme, résolution 38/2, 1994.

52. Voir notamment l’Observation générale no 28 du Comité des droits de l’homme et le projet d’observation générale du Comité des droits économiques, sociaux et culturels sur « le droit égal qu’ont l’homme et la femme au bénéfice de tous les droits économiques, sociaux et culturels ».

53. Doc. ONU A/RES/57/202. Voir également Doc. ONU A/RES/57/189, intitulé Les petites filles, où l’Assemblée générale demande aussi que tous les organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme adoptent régulièrement et systématiquement, dans l’exercice de leur mandat, une perspective sexospécifique et fassent figurer dans leurs rapports des renseignements sur les violations
des droits fondamentaux des femmes et des filles et une analyse qualitative de ces violations.

54. Doc. ONU A/53/432, Rapport des présidents des organes créés en vertu d’instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, sur les travaux de leur dixième réunion, 25 septembre 1998.

55. Doc. ONU HRI/MC/1998/6.

56. Ibid.

58. La résolution 1992/54 de la Commission des droits de l’homme des Nations unies – Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme,
ou « Principes de Paris » – donne des indications sur les conditions à respecter pour garantir l’indépendance et l’efficacité de ces institutions. Dans le présent document, Amnesty International fait référence aux institutions nationales créées conformément à ces principes.

59. Pour en savoir plus, voir le rapport d’Amnesty International intitulé Garantir l’efficacité des institutions nationales de défense des droits humains : recommandations d’Amnesty International, octobre 2001
(index Al : IOR 40/007/01).

60. Il y a lieu de citer à titre d’exemple la publication de la Commission des droits de l’homme d’Irlande
du Nord, publiée conjointement avec British Irish Rights Watch en mars 2002 sous le titre Human Wrongs, Human Rights: A guide to the human rights machinery of the United Nations. Voir www.nihrc.org.
La position des institutions nationales est renforcée si elles sont mandatées par le gouvernement pour
surveiller l’application des traités internationaux et ont la faculté explicite de donner suite, avec l’État concerné,
aux recommandations et observations finales.

61. Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observation générale no 10 ; Comité pour l’élimination de la discrimination raciale, Recommandation générale XVII ; Comité des droits de l’enfant, Observation générale no 2.

62. Doc. ONU HRI/ICM/2003/5, Report of the second inter-committee meeting of the human rights treaty bodies, 27 juin 2003.

63. Interim report on the impact of the work of the United Nations human rights treaty bodies on national courts and tribunals, Association de droit international, conférence de New Delhi (2002), Committee on International Human Rights Law and Practice.

64. Doc. ONU E/CN.4/2003/14, Rapport du Haut-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme et suivi de la Conférence mondiale sur les droits de l’homme, 26 février 2003.

65. Résolution de la Commission des droits de l’homme 2003/62, Développement des activités d’information dans le domaine des droits de l’homme, y compris la Campagne mondiale d’information sur les droits de l’homme, avril 2003.

66. À l’heure actuelle, les organes de suivi des traités préviennent de l’examen d’un rapport dans les délais suivants : cinq sessions à l’avance pour le Comité des droits de l’enfant ; deux à trois sessions pour le Comité des droits économiques, sociaux et culturels ; trois sessions pour le Comité des droits de l’homme ;
deux sessions pour le Comité contre la torture ; et une session pour le Comité pour l’élimination
de la discrimination raciale et le Comité sur l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes.

68. Doc. ONU HRI/GEN/3/Rev.1, article 69.

69. Le Comité pour l’élimination de la discrimination raciale est le seul organe conventionnel
à ne pas préparer de listes de points ou thèmes.

70. À titre d’exemple, le Comité des droits de l’homme avait prévu d’examiner la situation en Gambie
au cours de sa 75e session, en juillet 2002. Voir à ce propos le communiqué de presse d’Amnesty International intitulé Gambie. Le gouvernement laisse passer une occasion de promouvoir les droits humains
(index AI : AFR 27/002/02). À ce jour, les observations finales issues de cette réunion
n’ont toujours pas été rendues publiques.

71. Reform of the United Nations Human Rights Treaty Body System Seen from the Developing Country Perspective, Institut pour les droits de l’homme, université d’Åbo Akademi, Heli Niemi et Martin Scheinin, juin 2002.

72. Voir doc. ONU HRI/ICM/2003/5, 27 juin 2003.