Document - ÉTATS-UNIS. Le labyrinthe de l'injustice : les femmes autochtones sans protection face aux violences sexuelles

UNITED STATES OF AMERICA ÉTATS-UNIS. Le labyrinthe de l'injustice : les femmes autochtones sans protection face aux violences sexuelles

ÉTATS-UNIS

Le labyrinthe de l'injustice :
les femmes autochtones sans protection face aux violences sexuelles

AMNESTY INTERNATIONAL
Document public
Index AI : AMR 51/035/2007
ÉFAI
Avril 2007

SOMMAIRE

Remerciements Préface

Introduction
Chapitre 1 : l'héritage du passé

La violence sexuelle, un outil de conquête Chapitre 2 : Le droit international relatif aux droits humains

Chapitre 3 : Les questions de compétence juridique

Chapitre 4 : Les problèmes relatifs au maintien de l'ordre

Chapitre 5 : les examens médicolégaux

Chapitre 6 : Les obstacles aux poursuites pénales

Chapitre 7 : Les services d'aide aux victimes

Chapitre 8 : Recommandations

Remerciements

Amnesty International tient à exprimer sa gratitude à toutes les victimes de la violence sexuelle qui ont eu le courage de sortir du silence et de raconter leur histoire, ainsi qu'aux personnes qui les ont soutenues avant et après qu'elles eurent livré leur témoignage à Amnesty International. En produisant le présent rapport, Amnesty International souhaite donner aux personnes qui ont été victimes de violences sexuelles la possibilité de s'exprimer, car elle est convaincue que les mesures destinées à mettre un terme à la violence contre les femmes autochtones doivent être prises en fonction du point de vue de ces femmes.
Amnesty International est reconnaissante aux organisations de défense des droits des Amérindiens et des peuples autochtones de l'Alaska, aux experts et aux personnes qui lui ont donné des conseils et des recommandations sur la méthodologie de recherche et le contenu de ce rapport, et qui lui ont généreusement communiqué des renseignements. Le présent rapport ne peut certes pas brosser un tableau complet du travail essentiel et innovant entrepris par les femmes autochtones pour mettre fin à la violence sexuelle. Nous espérons toutefois qu'il reflète la détermination et l'espoir de ces femmes qui œuvrent sur tout le territoire des États-Unis pour bâtir un avenir dans lequel leur dignité et leur sécurité seront respectées.
Amnesty International souhaite, en produisant ce rapport, participer au travail des multiples organisations et militant(e)s qui œuvrent pour la défense des Amérindiennes et des femmes autochtones de l'Alaska et sont à l'avant-garde du mouvement de protection et de soutien des femmes. C'est grâce à leurs efforts que le Congrès a adopté, en 2005, la Violence Against Women Act (Loi contre la violence faite aux femmes) qui contient, pour la première fois, un chapitre relatif aux tribus, visant à accroître la sécurité des femmes autochtones de l'Amérique et de l'Alaska et leur accès à la justice (voir encadré, chapitre 7 du présent document). En appuyant ces initiatives entreprises et menées par des femmes autochtones, Amnesty International entend développer les possibilités de discussion sur les violences sexuelles infligées aux femmes autochtones.

Préface

L'étude préalable au rapport
Le présent rapport repose sur une étude menée en 2005 et 2006 par la section des États-Unis d'Amnesty International en concertation avec des Amérindien(ne)s et des autochtones de l'Alaska, ainsi qu'avec des organisations représentatives de ces peuples. L'étude s'est fondée sur des entretiens d'Amnesty International avec des victimes de violences sexuelles et des membres de leur famille, des militant(e)s, le personnel chargé de l'aide aux victimes et des professionnel(le)s de différents services, travaillant notamment dans le secteur de la santé. Certaines femmes n'ont accepté de se confier à Amnesty International qu'à la condition que leur anonymat soit garanti. D'autres ont prié Amnesty de ne pas rendre publics certains détails. Soucieuse de respecter leur volonté, Amnesty International a omis des noms de personnes et de lieux figurant dans ses dossiers.
Amnesty International a également interviewé plusieurs hauts fonctionnaires aux États-Unis, y compris des responsables de l'application des lois et des magistrats du parquet à l'échelon tribal, étatique et fédéral, ainsi que des juges tribaux. Amnesty International a rencontré des représentants d'organismes fédéraux qui partagent avec les autorités tribales la responsabilité de réagir aux infractions pénales dans les terres indiennes (réserves, terrains dévolus à titre fiduciaire et villages(1)). Amnesty International a envoyé un questionnaire aux 93 procureurs des États-Unis chargés, à l'échelon fédéral, des poursuites pénales en cas d'infraction commise dans les terres indiennes, pour obtenir des renseignements sur les statistiques de criminalité du ministère public concernant les violences sexuelles contre les femmes autochtones. Le Bureau exécutif des procureurs des États-Unis a informé l'organisation que les procureurs ne seraient pas autorisés à participer à cette enquête.
Amnesty International a examiné les documents gouvernementaux et non gouvernementaux existants, y compris les études réalisées par le département de la Justice des États-Unis, les articles des revues de droit et les reportages des médias concernant les violences sexuelles infligées aux Amérindiennes et femmes autochtones de l'Alaska. Elle s'est également penchée sur la jurisprudence et les lois fédérales et étatiques.
Amnesty International a entrepris des recherches poussées sur trois territoires qui diffèrent par leur appareil judiciaire et leur système de maintien de l'ordre (voir chapitre 3 : Les questions de compétence juridique) : la réserve sioux de Standing Rock, à cheval sur le Dakota du Sud et le Dakota du Nord, l'État de l'Oklahoma et l'État de l'Alaska. Chaque endroit a été choisi pour ses caractéristiques en matière d'exercice de l'autorité. La situation de la réserve sioux de Standing Rock met en lumière les difficultés relatives au maintien de l'ordre dans une vaste réserve rurale sur laquelle les autorités tribales et fédérales exercent un pouvoir partagé. Celle de l'Oklahoma est toute autre. L'État est en majeure partie composé de parcelles de terres tribales entrecoupées de terres appartenant à l'État, sur lesquelles les autorités tribales, étatiques et fédérales peuvent avoir compétence. En Alaska, les autorités fédérales ont transféré leur compétence aux autorités de l'État, de sorte que seules les instances tribales et étatiques sont compétentes.
Amnesty International a centré ses recherches sur l'action menée face aux violences sexuelles commises sur les terres tribales et dans les zones voisines. Ce rapport n'illustre donc qu'imparfaitement l'expérience des femmes autochtones qui vivent loin des terres tribales ou en milieu urbain. D'après le recensement effectué aux États-Unis en 2000, 56 p. cent des Amérindiens et des autochtones de l'Alaska vivent hors des terres indiennes(2). Un peu moins de 10 p. cent des Amérindiens vivent dans de grandes agglomérations urbaines(3). Les renseignements disponibles révèlent des taux élevés de violence sexuelle et un manque de services culturellement adaptés dans les agglomérations. Cet élément est suffisamment préoccupant pour justifier qu'une recherche plus approfondie soit menée dans de brefs délais.

Remarques sur la terminologie
Amnesty International s'applique à utiliser une terminologie respectueuse de la volonté des peuples concernés. Elle est consciente de ne pouvoir brosser, dans le présent rapport, un tableau fidèle des expériences et de la diversité des peuples autochtones des États-Unis.
Le gouvernement fédéral des États-Unis reconnaît plus de 550 tribus amérindiennes et autochtones de l'Alaska. Toutefois, certains peuples autochtones des États-Unis et de leurs territoires d'outre-mer n'ont pas obtenu ce statut, à commencer par les peuples autochtones d'Hawaii. Certains peuples sont reconnus par les États, mais ne le sont pas par le gouvernement fédéral(4). Certaines personnes peuvent avoir le sentiment d'appartenir à la population autochtone, alors que les autorités fédérales ou étatiques ne les considèrent pas comme membres d'une tribu.
Il est important de noter qu'aucun terme n'est universellement accepté par l'ensemble des peuples autochtones aux États-Unis. Amnesty International utilise, dans ce rapport, ceux qui lui semblent mieux convenir au contexte. Cependant, les choix qui ont été faits ne visent nullement à minimiser ou à négliger la riche diversité des cultures, langues et nationalités autochtones qui existent aux États-Unis, ni à privilégier les expériences d'un peuple particulier. Le choix de la terminologie a été guidé par plusieurs éléments, dont la nécessité de veiller à ce que le présent rapport soit accessible à un public aussi varié que possible, tant aux États-Unis que dans les autres pays. Il a été conseillé à Amnesty International d'utiliser différents termes pour aider les lecteurs à mieux comprendre la diversité des peuples et des cultures autochtones aux États-Unis.
Les termes «American Indian» (Amérindien), «Native American» (que l'on peut traduire par Américain autochtone) et «Alaska Native» (autochtone de l'Alaska) sont couramment utilisés aux États-Unis, à l'instar des termes «tribe» (tribu), «tribal» (tribal), «tribal nation» (nation tribale) et «Alaska Native village» (village autochtone de l'Alaska). Ces termes ont été retenus dans la version anglaise du présent rapport pour désigner les peuples et institutions autochtones. Certains termes, comme «Indian» (indien), «Indian Country» (terres indiennes) et «tribal member» (membre d'une tribu), sont utilisés dans certains contextes aux États-Unis, notamment dans le domaine juridique ; ils sont employés dans ce rapport lorsque cela semble plus pertinent, dans les sections traitant du droit en vigueur aux États-Unis et des décisions de justice. Le terme «Indien» fait référence aux Amérindiens et aux autochtones de l'Alaska, à moins d'indication contraire correspondant au contexte juridique ou aux paramètres d'une étude donnée. Par ailleurs, certains termes ont un sens juridique tout à fait précis, mais il faut aussi reconnaître que bon nombre d'entre eux peuvent être utilisés dans un contexte politique ou culturel plus large.
En anglais, le terme «Indigenous» est employé de plus en plus fréquemment dans le cadre des engagements internationaux en matière de droits humains et des observations de l'ONU et des organismes régionaux de défense des droits humains. C'est également le terme le plus couramment utilisé par les organisations de défense des peuples autochtones lorsqu'elles se présentent sur la scène internationale, ainsi que par les organisations non gouvernementales spécialisées œuvrant dans le domaine. En français, il est parfois rendu par «indigène», mais plus couramment, notamment pour ce qui est de l'Amérique du Nord, par le terme «autochtone».

Liste de termes et d'abréviations

BIA
Bureau of Indian Affairs (BIA, Bureau des affaires indiennes), organisme du gouvernement fédéral chargé de soutenir les forces de police, les tribunaux et les autorités tribales

Convention C169 de l'OIT
Convention de 1989 de l'Organisation internationale du travail (OIT) relative aux peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants

FBI
Federal Bureau of Investigation (FBI, Bureau fédéral d'enquêtes)

IHS
L'Indian Health Service (IHS, Service de santé des Indiens), qui dépend du département américain de la Santé et des Services sociaux, gère des établissements dispensant des soins aux Amérindiens et aux peuples autochtones d'Alaska

Public Law 280 (Loi publique 280)
En vertu de cette loi, l'autorité légale (la compétence) a été transférée du gouvernement fédéral au gouvernement de certains États.

SANE
«Sexual Assault Nurse Examiner», personnel infirmier chargé d'examiner les victimes d'agressions sexuelles

SRPD
Standing Rock Police Department, service de police de Standing Rock

Terres indiennes
Les terres indiennes sont, aux termes des lois fédérales, «toutes les terres situées dans les limites de toute réserve indienne», «toutes les communautés indiennes subordonnées sur le territoire des États-Unis» et les «parcelles indiennes, dont les titres de propriété ne sont pas éteints».

VPO
En Alaska, Village Police Officers (agents de police des villages)

VPSO
En Alaska, Village Public Safety Officers (agents des forces de sécurité des villages)

Introduction

En juillet 2006, à Fairbanks, une autochtone de l'Alaska a signalé à la police qu'elle avait été violée par un homme qui n'était pas autochtone. Elle a fourni une description de son agresseur présumé, et les policiers municipaux lui ont dit qu'ils allaient essayer de le retrouver. Après avoir attendu leur retour en vain, elle s'est rendue aux urgences pour s'y faire soigner. Selon le récit fait à Amnesty International par une travailleuse sociale, la femme était couverte d'ecchymoses et tellement traumatisée que son élocution était précipitée. Toujours selon le même témoin, cette femme n'était pas ivre, mais l'équipe d'intervention chargée des agressions sexuelles l'a d'abord traitée comme une autochtone soûle, et ensuite seulement comme une victime de viol. La travailleuse sociale a raconté que la femme avait reçu des analgésiques et de l'argent, après quoi on l'avait envoyée dans un centre d'accueil qui n'était pas réservé aux autochtones. Le personnel de ce foyer l'avait éconduite, la croyant en état d'ébriété.

«Voilà pourquoi les Amérindiennes ne vont pas voir la police. Et cela crée un terrain favorable aux prédateurs sexuels.»

Entretien avec une travailleuse sociale autochtone de l'Alaska
(ayant demandé à conserver l'anonymat), juillet 2006.

La violence contre les femmes fait partie des atteintes aux droits humains les plus répandues. Elle est aussi l'une des plus secrètes. Ces actes surviennent dans les relations intimes, au sein de la famille ou sont commis par des inconnus ; il n'est pas de pays où les femmes n'en soient pas victimes.

Le présent rapport est consacré à la violence sexuelle à l'égard des femmes autochtones aux États-Unis. Les gouvernements ont la responsabilité de faire en sorte que les femmes voient leur droit de vivre à l'abri de la violence sexuelle respecté. Le bien-être et la sécurité des Amérindiennes et des femmes autochtones de l'Alaska, citoyennes de différentes nations tribales, sont directement liés au fait que leur nation ait l'autorité et la capacité voulue pour lutter contre ce type de violence.

Les peuples autochtones aux États-Unis sont victimes d'une marginalisation solidement établie, qui résulte de longues années d'atteintes aux droits humains et de persécutions systématiques et généralisées. La violence sexuelle qui frappe aujourd'hui les femmes autochtones porte les marques de ce lourd passé, qui lui confère certaines particularités. Le phénomène a été aggravé par l'amoindrissement constant de l'autorité accordée par le gouvernement fédéral aux autorités tribales, ainsi que par l'insuffisance chronique des ressources mises à la disposition des organes chargés de faire respecter la loi et des services censés protéger les femmes autochtones contre la violence sexuelle. Alors que les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska continuent à subir un niveau élevé de violence sexuelle, les responsables de ces actes jouissent d'une impunité constante, et les autorités ne se préoccupent guère des droits de ces femmes à la dignité, à la sécurité et à la justice.

Il existe plus de 550 tribus amérindiennes et autochtones de l'Alaska reconnues par le gouvernement fédéral des États-Unis. Ces tribus sont souveraines en vertu du droit des États-Unis ; elles ont compétence sur leurs citoyens et leurs terres, et entretiennent des relations intergouvernementales entre elles ainsi qu'avec le gouvernement fédéral des États-Unis(5).

«La violence est une épreuve que les Indiennes affrontent leur vie durant, sous des formes multiples, depuis les insultes jusqu'au meurtre. La plupart d'entre elles ne dénoncent pas ce qu'elles subissent, car elles pensent qu'aucune mesure ne sera prise.»

Juana Majel, Congrès national des Indiens d'Amérique,
et Karen Artichoker, Cangleska, Inc.-Sacred Circle(6)

Il ressort régulièrement des études réalisées par le gouvernement fédéral au cours des dix dernières années que les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska subissent beaucoup plus de violences sexuelles que les autres femmes aux États-Unis. Les données recueillies par le département de la Justice des États-Unis indiquent que la probabilité d'être victime d'un viol ou d'une agression sexuelle est plus de 2,5 fois supérieure pour les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska(7) que pour l'ensemble de la population féminine aux États-Unis(8). Il ressort d'une étude sur la violence contre les femmes entreprise par le département de la Justice des États-Unis que plus d'une femme amérindienne ou autochtone de l'Alaska sur trois (34,1 p. cent) est victime d'un viol au cours de sa vie, contre moins d'une femme sur cinq aux États-Unis en général(9). Aussi terribles que puissent paraître ces statistiques, on estime généralement qu'elles ne reflètent pas pleinement l'ampleur de la violence sexuelle faite aux Amérindiennes et aux femmes autochtones de l'Alaska(10).

Ce dernier a l'obligation légale de protéger les droits et le bien-être des peuples amérindiens et des peuples autochtones de l'Alaska, y compris en assurant à leur intention des services sociaux, scolaires et médicaux. Cette responsabilité fiduciaire fédérale est définie dans des traités conclus par les nations tribales et le gouvernement fédéral, et confirmée au niveau fédéral dans la législation, les décisions des juridictions et les mesures politiques. Elle inclut la garantie de la souveraineté de chaque gouvernement tribal(11).

«La plupart des femmes battues ou violées ne dénoncent pas ces actes à la police. Elles prennent une douche et se rendent au dispensaire

[pour se faire soigner].»

Amérindienne ayant subi des violences sexuelles
(anonymat préservé à sa demande), février 2006

À en juger par les entretiens réalisés par Amnesty International avec des victimes, des militant(e)s et des professionnel(le)s de l'aide aux victimes aux États-Unis, les statistiques disponibles sont loin de traduire la gravité du problème. Par exemple, les femmes de la réserve sioux de Standing Rock ayant accepté de répondre aux questions d'Amnesty International étaient nombreuses à penser qu'il n'existait pas, dans cette réserve, de femme n'ayant jamais subi de violence sexuelle.

«Les femmes ne dénoncent pas ces crimes, car cela ne change rien. À quoi bon porter plainte, si cela ne sert qu'à se faire de nouveau malmener ?»

Pauline Musgrove, directrice générale de la Spirits of Hope Coalition,
octobre 2005

Amnesty International a répertorié de nombreux cas de violence sexuelle contre des femmes autochtones, mais la grande majorité des agressions est passée sous silence. C'est là un trait caractéristique de la violence contre les femmes. En effet, bien souvent, les victimes craignent que le respect de la confidentialité ne soit pas assuré et que des représailles puissent s'ensuivre ; de plus, elles ne sont pas sûres que leur déclaration sera prise au sérieux et entraînera la comparution en justice de leur agresseur. Pour les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska, les rapports existant dans le passé entre leurs peuples et les organismes gouvernementaux, au niveau fédéral comme au niveau des États, influent aussi sur le taux de déclaration des actes de violence sexuelle.

«Le Congrès estime que :

• les tribus indiennes ont besoin de ressources supplémentaires en matière de justice pénale et de services aux victimes afin de lutter contre les agressions violentes dont sont victimes les femmes, et

• le lien juridique particulier qui existe entre les États-Unis et les tribus indiennes confère au gouvernement fédéral une responsabilité fiduciaire visant à aider les autorités tribales à préserver la vie des Indiennes.»

Loi relative à la violence contre les femmes (2005), article 901, Conclusions

«Les femmes autochtones ou les femmes de groupes raciaux ou ethniques marginalisés craignent parfois les pouvoirs publics si la police a toujours employé dans leur communauté des méthodes autoritaires et brutales»

Radhika Coomaraswamy, alors rapporteuse spéciale des Nations unies
chargée de la question de la violence contre les femmes, juillet 2001(12)

Les données disponibles sont limitées : elles sous-estiment l'ampleur des violences sexuelles faites aux femmes autochtones et ne brossent pas un tableau complet de la situation. Ainsi, il n'existe pas de statistiques sur les violences sexuelles dans les terres indiennes ; les données disponibles illustrent plus probablement la situation dans les zones urbaines que dans les régions rurales(13). Les militants autochtones soulignent qu'il est important de bien comprendre l'ensemble du cycle de ces violences pour pouvoir élaborer une réponse stratégique adaptée(14). Il est urgent que le gouvernement des États-Unis commence à rassembler des données permettant d'étayer les programmes visant à mettre un terme aux actes de violence sexuelle dont sont victimes les femmes autochtones.

Quoique les données disponibles ne représentent pas correctement l'ampleur des violences sexuelles que subissent les Amérindiennes et femmes autochtones de l'Alaska, elles indiquent que ces femmes sont particulièrement exposées à ce risque. Selon le département de la Justice des États-Unis, dans au moins 86 p. cent des cas signalés de viol ou d'agression sexuelle visant des femmes amérindiennes ou autochtones de l'Alaska, la victime indique que l'acte a été commis par un homme non autochtone. Les données publiées par le département de la Justice sur la violence contre les femmes non autochtones indiquent, en revanche, que dans le cas des victimes non autochtones, la violence sexuelle est habituellement commise par une personne dont l'appartenance raciale est la même. Ainsi, en 2004, 65,1 p. cent des viols commis sur des Blanches ont été le fait de Blancs, et 89,8 p. cent des auteurs de viols commis sur des Afro-Américaines étaient afro-américains(15).

Certaines des données mises à la disposition d'Amnesty International dans les trois lieux étudiés suggèrent aussi qu'une forte proportion des actes de violence sexuelle visant des Amérindiennes et des femmes autochtones de l'Alaska ont été perpétrés par des agresseurs non indiens. Dans l'Oklahoma, une travailleuse sociale présente auprès des Amérindiennes ayant subi des violences sexuelles a indiqué à Amnesty International que, dans 58 p. cent des cas sur lesquels elle avait travaillé au cours des 18 mois précédents, l'auteur du crime n'était pas autochtone. Une étude statistique portant sur Anchorage, en Alaska, a fait ressortir que 57,7 p. cent des autochtones de l'Alaska victimes de violence sexuelle dans cette ville ont déclaré avoir été agressées par des hommes non autochtones(16). Amnesty International a recueilli des témoignages sur des actes de violence commis par des agresseurs autochtones et non autochtones. Dans l'ensemble, les renseignements disponibles indiquent qu'une proportion importante des crimes est perpétrée par des personnes non indiennes, mais il existe peu de données quantitatives sur l'origine ethnique ou le statut autochtone des auteurs d'actes de violence sexuelle contre des Amérindiennes ou des femmes autochtones de l'Alaska. Il faut de toute urgence recueillir des données supplémentaires pour confirmer l'ampleur du phénomène et définir des indicateurs adaptés à la culture, reposant à la fois sur les droits individuels et sur les droits collectifs, permettant d'étudier de façon précise et intégrale la prévalence des violences sexuelles faites aux femmes autochtones. Ces éléments permettraient aussi d'évaluer les répercussions des questions de compétence sur l'efficacité des dispositions prises à l'échelon fédéral, étatique et tribal pour lutter contre les violences sexuelles subies par les femmes autochtones, ainsi que de définir plus facilement des stratégies visant à prévenir, poursuivre et sanctionner les crimes de violence sexuelle visant les femmes autochtones.

D'après le recensement réalisé en 2000 aux États-Unis, environ 4,1 millions d'Amérindiens et d'autochtones de l'Alaska vivent actuellement aux États-Unis(17) – ils représentent donc environ 1,5 p. cent de la population totale.

Selon toute apparence, si les femmes autochtones aux États-Unis sont la cible d'actes de violence et si l'accès à la justice leur est refusé, c'est pour des raisons liées à leur genre et à leur identité autochtone. Cependant, les causes profondes de la discrimination et de la violence sont souvent complexes et toujours reliées entre elles. D'autres facteurs peuvent aussi exercer une forte influence, à commencer par la pauvreté et la marginalisation socioéconomique qui touchent de nombreuses femmes autochtones. Aux dires de femmes autochtones rencontrées par Amnesty International, la violence sexuelle qu'elles subissent aujourd'hui est une séquelle de l'impunité des atrocités commises dans le passé.

Le viol est toujours un acte de violence. Mais certains éléments donnent à penser que les actes de violence sexuelle visant les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska sont accompagnés d'un degré supérieur de violence physique. Cinquante p. cent des Amérindiennes et des femmes autochtones de l'Alaska ayant subi un viol ont déclaré s'être également vu infliger des blessures physiques ; ce chiffre est de 30 p. cent pour les femmes en général aux États-Unis(18).

Della Brown, une femme autochtone de l'Alaska âgée de trente-trois ans, a été violée, mutilée et assassinée. Son corps a été découvert dans une baraque abandonnée à Anchorage en septembre 2000. Son crâne avait été fracassé à un tel point que le coroner a comparé sa tête à un

«sac de glaçons»

. Selon la police, plusieurs personnes seraient entrées dans la baraque et auraient enflammé des allumettes pour regarder le corps, mais ces gens n'ont pas signalé le meurtre à la police d'Anchorage. Personne n'a encore été traduit en justice pour le viol et le meurtre de Della Brown(19).

À l'instar des femmes qui vivent dans d'autres pays, les femmes autochtones sont souvent victimes d'actes de violence sexuelle commis par une connaissance, par leur petit ami ou par leur mari. D'après les statistiques du département de la Justice des États-Unis, dans à peu près un quart des cas de violence sexuelle signalés visant des Amérindiennes ou des femmes autochtones de l'Alaska, l'agresseur présumé est un partenaire intime. Lorsque ceux-ci commettent des actes de violence sexuelle, ils bénéficient souvent d'une impunité qui est notamment due au fait que ces actes de violence ne sont considérés comme des infractions pénales ni par les femmes elles-mêmes, ni par les autorités compétentes, ni par la société en général. Bien souvent, les femmes ne dénoncent pas la violence conjugale. Et lorsqu'elles le font, la réaction de la police et des tribunaux est souvent loin de répondre aux nécessités.

Rhea, une Amérindienne de la réserve sioux de Standing Rock (Dakota du Nord et du Sud) a raconté à Amnesty International que l'une de ses amies, une Amérindienne âgée de vingt et un ans, avait été violée et rouée de coups par quatre hommes en février 2003. Son amie a d'abord été emmenée à l'hôpital du Service de santé des Indiens, à Fort Yates, puis transférée à un hôpital de Bismarck, dans le Dakota du Nord, dans un état critique. Elle avait vraisemblablement cherché à se suicider en absorbant une grande quantité de médicaments contre le diabète qu'elle avait trouvés dans la maison où le viol avait eu lieu. Selon le récit de Rhea,

«elle était couchée là, couverte de traces de coups, les yeux pochés»

; toujours selon Rhea, un agent du service de police de Standing Rock (SRPD) est venu interroger son amie à l'hôpital pendant qu'elle était encore capable de parler. Elle est morte quinze jours après le viol. Rhea dit avoir discuté avec cet agent de police un an plus tard ; il lui a indiqué que l'affaire avait été classée.

«Les auteurs de ce crime sont toujours en liberté

, a-t-elle ajouté,

et je ne sais pas

pourquoi»

. Le chef du SRPD a assuré à Amnesty International qu'ils n'avaient aucune trace du dossier.

Entretien avec Rhea, 2006
(aucun renseignement permettant
d'identifier les personnes n'est rendu public)

Lorsqu'un acte criminel de violence sexuelle est commis sur des terres tribales, l'appartenance ethnique de l'agresseur présumé est importante, car les forces de police qui interviendront et le système judiciaire qui sera chargé de faire traduire l'auteur en justice ne sont pas les mêmes selon qu'il est autochtone ou non. De ce fait, les victimes de violence sexuelle sont traitées différemment selon l'endroit où s'est produit le crime et selon que son auteur est autochtone ou non, ce qui cause une inégalité dans l'accès à la justice et dans la responsabilité.

«Avant de demander ce qui s'est passé, la police se demande :

"Est-ce que c'est de notre ressort ? L'agresseur était-il amérindien ?"

Une travailleuse sociale œuvrant auprès de victimes amérindiennes
de la violence sexuelle, mai 2005

Pour obtenir justice, les victimes de violences sexuelles doivent souvent cheminer dans un labyrinthe de lois tribales, étatiques et fédérales. Le gouvernement fédéral des États-Unis a créé entre ces trois niveaux de compétence une relation complexe qui nuit au principe d'égalité devant la loi et permet souvent aux auteurs des crimes d'échapper à la justice. Dans certains cas, cette situation a créé des zones où aucune loi ne s'applique, ce qui favorise la violence. Le Congrès des États-Unis doit agir pour que la complexité des règles en matière de compétence et des lois en vigueur n'entrave pas l'accès à la justice des victimes de violence sexuelle.

Il règne parfois une grande confusion, et il faut si longtemps pour décider si un crime est du ressort des autorités tribales, étatiques ou fédérales que les enquêtes menées ne sont pas satisfaisantes, ou même qu'aucune suite n'est donnée à la déclaration de la victime. Dès lors que les responsables de l'application des lois doivent se prononcer sur-le-champ sur l'origine indienne ou non du suspect, la sécurité publique est compromise sur les terres tribales. Il ressort des recherches effectuées par Amnesty International que le manque de personnel et la formation inadéquate des forces de police compétentes agissent aussi de façon négative sur le droit à la justice des victimes.

Pour diverses raisons et de diverses façons, aucun des trois systèmes judiciaires – fédéral, étatique et tribal – n'apporte de réponse adéquate aux autochtones victimes de violence sexuelle. Le gouvernement des États-Unis a porté atteinte à l'aptitude des systèmes judiciaires tribaux à punir les crimes de violence sexuelle en leur accordant des ressources insuffisantes, en interdisant aux tribunaux tribaux de faire comparaître des suspects non indiens et en limitant les peines privatives de liberté que les tribunaux tribaux peuvent imposer pour une infraction donnée. En effet, les tribunaux tribaux ne peuvent condamner l'auteur d'un crime à plus d'un an d'emprisonnement, y compris en cas de viol. Les peines d'emprisonnement infligées aux auteurs de viol par les tribunaux étatiques ou fédéraux se situent respectivement entre huit ans et huit mois et entre douze ans et dix mois(20).

Chaque nation tribale a sa propre culture, ses propres coutumes et son propre passé. Plus de 250 langues autochtones sont parlées dans le pays.

Les recherches effectuées par Amnesty International montrent que, lorsqu'une affaire est du ressort des autorités fédérales ou de l'État et que les auteurs des actes de violence sont poursuivis par l'intermédiaire de l'appareil judiciaire correspondant, les Amérindiennes et femmes autochtones de l'Alaska se voient souvent refuser l'accès à la justice. Dans les affaires concernant des femmes amérindiennes, il est difficile de quantifier le nombre de poursuites abandonnées avant même d'être portées devant une cour fédérale, car aucune statistique n'est établie à ce sujet par les services du parquet fédéral. Cependant, les éléments d'information recueillis par Amnesty International indiquent que les autorités décident de ne pas engager de poursuites dans un nombre considérable de cas de femmes autochtones victimes de violence sexuelle. Or, lorsque les procureurs fédéraux refusent d'engager des poursuites contre des agresseurs présumés non autochtones, les victimes ne disposent plus d'aucun recours aux termes du code pénal des États-Unis.

La Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes d'abus de pouvoir (Nations unies) prévoit, entre autres, que les victimes doivent : être traitées avec compassion et dans le respect de leur dignité ; être informées des possibilités de recours qu'offre l'appareil judiciaire et administratif, des dates et du déroulement des procédures et de l'issue de leurs affaires ; et être préservées des manœuvres d'intimidation et des représailles. La Déclaration dispose également qu'il convient d'éviter les délais inutiles dans le règlement des affaires.

Quel que soit le système judiciaire ou policier compétent, les victimes ne sont pas informées de l'évolution de leur dossier et peu de comptes leur sont rendus si aucune enquête n'est menée ou si aucun suspect n'est poursuivi. Pour certaines, une telle situation peut se traduire par des mois, voire des années de peur et d'insécurité.

Les services de santé ont un rôle déterminant à jouer non seulement en prodiguant aux victimes les soins médicaux dont elles peuvent avoir besoin, mais également en constatant la violence sexuelle. Ces examens médicolégaux peuvent fournir des éléments décisifs pour l'aboutissement des poursuites. Malheureusement, Amnesty International a remarqué que la qualité des services de base dispensés aux Amérindiennes et aux femmes autochtones de l'Alaska variait considérablement d'un endroit à l'autre. Ces carences sont largement attribuables à l'insuffisance notoire des fonds accordés à l'Indian Health Service (IHS, Service de santé des Indiens) par le gouvernement des États-Unis. Toutefois, dans certains cas, la formation donnée sur la façon d'accueillir les victimes de violence sexuelle dans le respect de leur identité culturelle est insuffisante, si bien que les établissements de santé ne peuvent pas fournir aux femmes les traitements et le soutien dont elles ont besoin.

L'Indian Health Service (IHS, Service de santé des Indiens), qui dépend du département américain de la Santé et des Services sociaux, gère des établissements dispensant des soins aux Amérindiens et aux peuples autochtones d'Alaska

Globalement, Amnesty International a constaté que, pour de nombreuses femmes amérindiennes et autochtones de l'Alaska victimes de violence sexuelle, il était difficile, sinon impossible, de recourir à la justice, de bénéficier de soins médicaux adéquats et d'obtenir réparation. L'impunité des auteurs des crimes et l'indifférence à laquelle se heurtent les victimes créent un climat dans lequel la violence sexuelle, loin d'être considérée comme un crime, passe pour normale et inévitable, et dans lequel les femmes ne cherchent pas à obtenir justice, car elles savent que leurs efforts resteront vains.

La violence sexuelle commise contre les femmes n'est pas seulement un problème d'ordre pénal et social, mais aussi une atteinte aux droits humains. Toutes les femmes ont le droit de vivre à l'abri de la violence, et les autorités ont la responsabilité de veiller à ce qu'elles puissent jouir de ce droit. Ce rapport montre que le gouvernement des États-Unis ne respecte pas les obligations qui lui incombent à cet égard en vertu du droit international.

Le droit international est pourtant clair : les États doivent veiller à ce que leurs représentants appliquent les normes en matière de droits humains, mais ils doivent aussi prendre des mesures efficaces de protection contre les actes de particuliers portant atteinte aux droits humains. En vertu de cette obligation – souvent désignée par le terme de diligence requise – les États doivent prendre des dispositions raisonnables pour prévenir les atteintes aux droits humains et, lorsque de telles atteintes surviennent, utiliser les moyens dont ils disposent pour entreprendre des enquêtes efficaces, identifier les auteurs présumés des crimes et les traduire en justice, et faire en sorte que les victimes obtiennent une réparation adéquate. Or, les recherches effectuées par Amnesty International indiquent que les États-Unis n'agissent actuellement pas avec la diligence requise pour prévenir, poursuivre et punir les crimes de violence sexuelle contre les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska.

Nul ne peut effacer les longues années d'exactions, mais, sur tout le territoire des États-Unis, des femmes autochtones, pleines de détermination et d'espoir, œuvrent aujourd'hui pour forger un avenir dans lequel leur droit à la dignité et à la sécurité sera respecté. Riche des acquis de leur travail et de leur expérience, le présent rapport se conclut sur une série de recommandations qui exhortent les autorités à remplir leurs obligations d'enquêter, de poursuivre et de punir les auteurs d'actes de violence sexuelle, et à promouvoir les droits fondamentaux des femmes autochtones.

Principales recommandations

Ø Le gouvernement fédéral et les gouvernements des États doivent consulter les nations autochtones, et en particulier les femmes de ces nations, et coopérer avec elles pour mettre en place des plans d'action visant à faire cesser les violences dont ces femmes sont victimes.
Ø Les autorités fédérales, étatiques et tribales doivent, en concertation avec les peuples autochtones, recueillir et publier des données précises et exhaustives sur les viols et autres violences sexuelles, en mettant en évidence l'origine autochtone ou autre des victimes et des agresseurs ainsi que les lieux où se sont produits les faits, le nombre d'affaires qui font l'objet de poursuites, le nombre d'affaires refusées par le parquet, et en précisant les motifs de ces rejets.
Ø Le Congrès des États-Unis doit reconnaître aux autorités tribales la compétence sur tous ceux, autochtones ou non, qui commettent une infraction sur les terres tribales et admettre qu'elles ont le pouvoir de prononcer des peines proportionnelles à la gravité des faits, conformément aux normes internationales en matière de droits humains. Les autorités fédérales doivent également prendre des dispositions supplémentaires, en accord avec les autorités tribales, pour mettre à la disposition de ces dernières les ressources financières et autres leur permettant de donner à leurs juridictions la capacité de fonctionner efficacement et conformément aux normes internationales.
Ø Si des violences sexuelles leur sont signalées, les responsables du maintien de l'ordre doivent réagir dans les meilleurs délais, prendre les mesures qui s'imposent pour mettre les victimes à l'abri de nouvelles atteintes, et mener des enquêtes rigoureuses. Les autorités fédérales doivent immédiatement faire le nécessaire pour que des moyens suffisants soient mis à la disposition des forces de police en service sur les terres indiennes et dans les villages autochtones de l'Alaska. Dans une optique d'efficacité, toutes les forces de police doivent collaborer étroitement avec les organisations de femmes autochtones, afin d'élaborer et d'appliquer avec elles des protocoles d'enquête appropriés au traitement des affaires de violence sexuelle. Par ailleurs, il convient de se pencher tout particulièrement sur le renforcement de la présence policière dans les zones rurales au sein desquelles les infrastructures de transport et de communication sont déficientes.
Ø Les organes chargés du maintien de l'ordre public et les prestataires de soins de santé doivent faire en sorte que toutes les femmes autochtones ayant subi des violences sexuelles puissent bénéficier dans de brefs délais et dans de bonnes conditions d'un examen médicolégal réalisé dans un établissement situé à une distance raisonnable, sans avoir à assumer les frais de cet examen.
Ø Les procureurs doivent lancer toutes les poursuites qui s'imposent concernant les affaires de violences sexuelles contre les femmes autochtones. Ils doivent disposer des ressources suffisantes afin que ces affaires se voient conférer la priorité adéquate et soient traitées dans les délais requis. Tout refus de traiter un dossier, ainsi que la justification de cette décision, devrait être promptement communiqué à la victime ainsi qu'à tout autre procureur au sein du ressort judiciaire concerné.
Ø Le gouvernement fédéral et ceux des États doivent prendre des mesures efficaces, en concertation et en coopération avec les Amérindiens et peuples autochtones de l'Alaska, pour combattre les préjugés, éliminer les stéréotypes et mettre un terme à la discrimination dont souffrent ces peuples.

Chapitre 1 : l'héritage du passé

«Comme la nation cherchait à agrandir son territoire vers l'ouest, cet organisme a participé au nettoyage ethnique qui s'est abattu sur les tribus de l'Ouest… il faut admettre que la propagation délibérée de maladies

[…]

et les homicides lâches de femmes et d'enfants ont représenté une tragédie tellement horrible qu'il serait simpliste de la justifier uniquement comme la conséquence inévitable de l'affrontement entre des modes de vie différents entrant en concurrence…

Après avoir ruiné les systèmes économiques tribaux et provoqué délibérément la dépendance des tribus à l'égard des services qu'il fournissait, cet organisme s'est appliqué à détruire tout ce qui était indien. Il a interdit l'usage des langues indiennes, proscrit les pratiques religieuses traditionnelles, délégalisé le gouvernement traditionnel et rendu les Indiens honteux de leur identité. Pis encore, le Bureau des affaires indiennes a commis ces actes contre les enfants confiés à ses internats, en les brutalisant affectivement, psychologiquement, physiquement et spirituellement… les vestiges de ces méfaits nous hantent.»

Kevin Gover, alors secrétaire adjoint chargé des affaires indiennes au département américain de l'Intérieur. Cérémonie du 175e anniversaire du Bureau des affaires indiennes, 8 septembre 2000(21)

Il est notoire que les colons européens et américains ont chassé de leurs terres de nombreux peuples autochtones et qu'ils ont commis au cours de ces déplacements forcés des atrocités généralisées. Les massacres, conjugués aux maladies et à la famine, ont décimé les peuples autochtones de l'Amérique du Nord.

La violence sexuelle, un outil de conquête

«Les agressions sexuelles et la violence contre les femmes amérindiennes ne sont pas fortuites. C'est dans le passé qu'il faut en rechercher les causes.»

Jacqueline Agtuca, lors de la Conférence des femmes autochtones de l'Alaska
(Anchorage, Alaska, 24 mai 2005)

Les spécialistes actuels des cultures autochtones de toute l'Amérique, Alaska compris, estiment qu'avant la colonisation, les femmes tenaient souvent une place éminente dans la société. Les données disponibles indiquent que les actes de violence contre des femmes étaient rares et souvent sévèrement punis(22). La colonisation et ses séquelles ont profondément modifié les rôles respectifs des hommes et des femmes autochtones. En effet, les pionniers et les représentants de l'État ont tenu à ne traiter qu'avec les hommes, tandis que les missionnaires chrétiens faisaient pression sur les peuples autochtones pour que les hommes et les femmes remplissent les rôles jugés convenables par leurs Églises(23). Les pionniers ont pratiqué la violence liée au genre lors de nombreux épisodes de sinistre mémoire, notamment la migration forcée des peuples autochtones sur la «piste des larmes» (Trail of Tears) et durant la «longue marche» (Long Walk). Ces attaques, loin d'être le fait du hasard ou le fruit d'initiatives individuelles, faisaient partie intégrante de la stratégie de conquête et de colonisation(24). De nombreux universitaires estiment que ces violences, ainsi que certains autres actes commis dans le passé, constituent un génocide.

Le Bureau of Indian Affairs (BIA, Bureau des affaires indiennes) est un organisme du gouvernement fédéral chargé de soutenir les forces de police, les juridictions et les autorités tribales.

Au fil de l'histoire, le gouvernement fédéral des États-Unis a tenté à plusieurs reprises de contraindre les Amérindiens et les peuples autochtones de l'Alaska à s'assimiler à la société non autochtone. Vers la fin du 19e et le début du 20e siècle, plusieurs ensembles de mesures visant à promouvoir l'assimilation ont ainsi contribué à l'éclatement des sociétés tribales, à la détérioration de la solidarité communautaire et à la destruction des réseaux sociaux traditionnels. L'un de ces trains de mesures, amorcé en 1869, consistait à retirer les enfants de leur famille dès l'âge de cinq ans pour les placer de force dans des internats. Le Bureau of Indian Affairs (BIA, Bureau des affaires indiennes) contrôlait 25 internats, tandis que 460 autres écoles étaient gérées par des Églises qui bénéficiaient d'un financement du gouvernement fédéral. Les récits des conditions de vie dans ces écoles font frémir : les traitements cruels et inhumains faisaient partie du quotidien. De nombreux enfants ont été victimes de violences physiques et sexuelles. Des centaines d'entre eux seraient morts dans ces établissements, soit faute d'une alimentation correcte soit en raison de l'insuffisance des soins médicaux, encore qu'il n'existe pas de statistiques véritablement fiables(25). Cette absence de données est notamment attribuable au fait que de nombreuses écoles renvoyaient chez eux les enfants gravement malades ou ne consignaient pas les décès(26).

L'expression «piste des larmes» (

Trail of Tears

) évoque l'expulsion de plusieurs nations tribales des régions côtières du sud et de l'est, contraintes à migrer vers l'Oklahoma entre 1838 et 1839. Ce déplacement forcé a entraîné la mort de milliers d'autochtones.

La «longue marche» (

Long Walk

) fait référence à l'expulsion et à la migration forcée des Navajos, chassés de leurs terres en Arizona et au Nouveau-Mexique en 1863 et 1864. Plus de 200 personnes ont succombé au froid et à la faim pendant cette marche d'environ 450 kilomètres ; de nombreuses autres sont mortes après leur arrivée sur la réserve désertique de Bosque Redondo, au Nouveau-Mexique.

Les stéréotypes négatifs et déshumanisants appliqués aux Amérindiens en général et aux femmes autochtones en particulier ne sont pas limités au passé lointain. En 1968, par exemple, un jugement rendu par une cour d'appel fédérale a maintenu une disposition législative en vertu de laquelle un Amérindien ayant commis un viol en terre indienne serait passible d'une peine moins sévère si la victime était une femme autochtone(27). Selon certains commentateurs, le Congrès, en adoptant cette loi, a peut-être estimé que les femmes autochtones étaient immorales et méritaient une moindre protection(28). Enfin, les femmes autochtones ont subi des programmes de stérilisation entrepris par le gouvernement fédéral au mépris des droits humains et du droit international. Ainsi, de 1972 à 1976, ces femmes ont été stérilisées par milliers, sans nécessité médicale et sans leur consentement libre et éclairé(29). Certaines femmes auraient été menacées de se voir enlever la garde de leurs enfants si elles refusaient d'être opérées, et auraient ainsi été contraintes d'accepter l'intervention(30).

Jusqu'ici, les États-Unis n'ont pas fait grand-chose pour reconnaître leurs torts ni pour octroyer une réparation satisfaisante aux victimes.

Ces atteintes aux droits humains des peuples autochtones trouvent un écho aujourd'hui dans la société et la culture populaire aux États-Unis. Ainsi, un jeu vidéo intitulé Custer's Revenge (la revanche de Custer) a été commercialisé par une société privée en 1989. Le but du jeu était de manipuler le personnage du général Custer de façon à ce qu'il viole une femme amérindienne ligotée à un poteau. L'université du Dakota du Nord a refusé de changer sa mascotte, le Fighting Sioux (Sioux combattant), malgré la vive opposition des tribus sioux et bien que des formes d'expression au contenu racial et sexuel choquant en aient résulté. Par exemple, des étudiants de l'université ont porté des tee-shirts ornés d'une caricature où l'on voyait un Indien sioux s'accoupler avec un bison.

Les exactions commises dans le passé ont laissé des séquelles. La déshumanisation dont les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska ont fait l'objet depuis le début de l'histoire des États-Unis influe sur les attitudes actuelles. Elle est partiellement responsable des chiffres élevés de violences sexuelles commises contre ces femmes et des taux élevés d'impunité dont jouissent leurs agresseurs.

Chapitre 2 : Le droit international relatif aux droits humains

Dans le présent rapport, Amnesty International examine la violence contre les femmes autochtones sous l'angle des droits humains. Le concept de droits humains est fondé sur la reconnaissance de la dignité et de la valeur inhérentes à chaque être humain. En ratifiant des traités internationaux qui ont force obligatoire dans ce domaine, et par le biais de déclarations adoptées par des organes intergouvernementaux tels que les Nations unies et l'Organisation des États américains (OEA), les États ont pris l'engagement de veiller à ce que chaque personne puisse jouir de certaines libertés et de certains droits universels.

Les violences sexuelles infligées aux femmes portent atteinte à toute une série de droits(31), tels que le droit à ne pas être soumis à la torture ou à d'autres mauvais traitements(32), le droit à la liberté et à la sécurité de la personne(33), et le droit au plus haut niveau possible de santé physique et mentale(34). De plus, l'affaiblissement des autorités tribales et des ressources dont disposent les tribus pour protéger les femmes autochtones contre les actes de violence sexuelle va contre les engagements internationaux en matière de droits humains, y compris les normes internationales relatives aux droits des peuples autochtones.

Ainsi qu'il ressort de l'analyse présentée ci-après, la violence sexuelle et liée au genre est aussi une forme de discrimination à l'égard des femmes(35). Dans le cas des Amérindiennes et femmes autochtones de l'Alaska, qui subissent un taux disproportionné de violence sexuelle, il s'agit en outre d'une forme de discrimination liée à l'identité autochtone(36). Lorsqu'un État ne lutte pas avec suffisamment de diligence contre la violence sexuelle faite aux femmes – en recourant au système de justice pénale et en leur donnant réparation – ces carences peuvent priver les femmes du droit à l'égalité devant la loi. Les États-Unis ont ratifié bon nombre de grands traités qui garantissent ces droits fondamentaux, dont le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants et la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale.

La diligence requise

Le droit international exige des États qu'ils exercent leur pouvoir pour protéger et appliquer les droits humains(37). Dans ce contexte, ils doivent non seulement veiller à ce que leurs propres représentants respectent les normes relatives aux droits humains, mais également agir avec la diligence requise pour faire cesser les atteintes aux droits humains commises par des particuliers (agents non gouvernementaux). Lorsqu'un État a, ou devrait avoir, connaissance d'atteintes aux droits humains, mais qu'il ne prend pas les mesures nécessaires pour les empêcher, il en partage la responsabilité avec les auteurs des actes en question.

Le principe de la diligence requise contient l'obligation de prévenir les atteintes aux droits humains, d'enquêter le cas échéant sur les faits et de punir leurs auteurs, ainsi que d'indemniser les victimes et de leur assurer un soutien par des services appropriés(38).

Il faut souligner clairement que le devoir qu'a l'État d'agir avec la diligence requise n'atténue nullement la responsabilité pénale des auteurs de violences sexuelles ou autres contre les femmes. Selon le droit pénal, c'est l'auteur des violences sexuelles qui est responsable de l'acte et qui doit être traduit devant la justice. Toutefois, l'État aussi est fautif s'il ne fait pas le nécessaire pour prévenir les faits, enquêter sur les infractions commises et y apporter une réponse satisfaisante. Le présent rapport démontre clairement que les autorités des États-Unis ne font pas preuve de toute la diligence requise quant aux affaires de violences sexuelles commises contre les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska.

Les droits humains des peuples autochtones

Au cours des deux dernières décennies, le droit international relatif aux droits humains est devenu plus sensible aux valeurs, aux besoins et aux aspirations des peuples autochtones, en reconnaissant le caractère distinct de leurs cultures et les persécutions qu'ils subissent. Parmi les normes portant sur les droits humains des peuples autochtones, il convient de mentionner la Convention de 1989 de l'Organisation internationale du travail concernant les peuples indigènes et tribaux dans les pays indépendants (Convention C169 de l'OIT) et la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones. Les droits propres aux peuples autochtones ont aussi été confirmés par les organes d'experts chargés d'interpréter les obligations incombant aux États en vertu des grands traités sur les droits humains établis dans le cadre des Nations unies et de l'Organisation des États américains. Ces règles et normes en constante évolution reconnaissent uniformément aux peuples autochtones le droit de préserver leurs identités nationales et, à cet effet, leur besoin de décider eux-mêmes de leurs modes de vie et de leur avenir.

Le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale, qui vérifie le respect par les États de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, a demandé aux États «de reconnaître que la culture, l'histoire, la langue et le mode de vie propres des populations autochtones enrichissent l'identité culturelle d'un État, de les respecter en tant que telles, et de promouvoir leur préservation», ainsi que de veiller à ce «qu'aucune décision directement liée à leurs droits et à leurs intérêts ne soit prise sans leur consentement informé(39)».

En 2001, le Comité des droits de l'homme des Nations unies a nommé un rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme et des libertés fondamentales des populations autochtones. Dans son premier rapport, le rapporteur spécial a mentionné plusieurs éléments méritant une attention particulière, tels que les problèmes de droits humains rencontrés par les peuples autochtones dans le cadre de l'administration de la justice ; la participation des peuples autochtones aux prises de décisions, à la conduite des affaires publiques et à l'élaboration des politiques ; et la discrimination à l'égard des peuples autochtones, envisagée en tenant compte des questions de genre(40).

Le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie a confirmé en 2002 un principe fondamental véritablement commun au droit pénal de l'ensemble des pays, à savoir que

«doivent être réprimées les violations graves de l'autonomie sexuelle.

Cette dernière est violée chaque fois que la victime se voit imposer un acte auquel elle n'a pas librement consenti ou auquel elle ne participe pas volontairement»

Le procureur c. Kunarac, affaire n°IT 96-23 & 23/1, Chambre d'appel,
12 juin 2002.

«L'inaccessibilité généralisée du système officiel d'administration de la justice, imputable à une discrimination directe ou indirecte à l'encontre des peuples autochtones profondément enracinée dans les mœurs, explique pour une grande part que leurs droits soient mal protégés

…

Étant donné la discrimination qui s'exerce dans les appareils judiciaires nationaux, il n'est pas surprenant que de nombreux peuples autochtones n'aient pas confiance en eux et demandent à avoir davantage voix au chapitre pour les questions familiales, civiles et pénales

…

Les pays qui ont pu incorporer le respect du droit coutumier autochtone dans leur régime juridique officiel constatent que la justice fonctionne mieux.»

Rodolfo Stavenhagen, rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme et des libertés fondamentales des populations autochtones, rapport présenté à la Commission des droits de l'homme le 26 janvier 2004

La Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, adoptée par le Conseil des droits de l'homme des Nations unies en juin 2006, prévoit des normes minimales de reconnaissance et de protection des droits des peuples autochtones dans divers contextes à travers le monde. Au moment de la rédaction du présent rapport, l'adoption définitive de ce texte par l'Assemblée générale a été reportée afin de poursuivre les consultations ; il est cependant important de noter que cette Déclaration se situe dans la ligne des dispositifs de protection des droits humains déjà existants et qu'elle est conforme à l'interprétation de ces normes par le système international de défense des droits humains. Voici un aperçu du texte de la Déclaration :
Ø «Les peuples autochtones ont le droit à l'autodétermination. En vertu de ce droit, ils déterminent librement leur statut politique et recherchent librement leur développement économique, social et culturel.» (article 3)
Ø «Les peuples autochtones, dans l'exercice de leur droit à l'autodétermination, ont le droit d'être autonomes et de s'administrer eux-mêmes pour tout ce qui touche à leurs affaires intérieures et locales, ainsi que de disposer de voies et moyens de financer leurs activités autonomes.» (article 4)
Ø «Les peuples autochtones ont le droit de maintenir et de renforcer leurs institutions politiques, juridiques, économiques, sociales et culturelles distinctes.» (article 5)
Ø «Les États prennent des mesures, en concertation avec les peuples autochtones, pour veiller à ce que les femmes […] autochtones soient pleinement protégées contre toutes les formes de violence et de discrimination et bénéficient des garanties voulues.» (article 22-2)
Ø «Les autochtones ont le droit, en toute égalité, de jouir du meilleur état de santé physique et mentale susceptible d'être atteint. Les États prennent les mesures nécessaires en vue d'assurer progressivement la pleine réalisation de ce droit.» (article 24-2)

Le droit qu'ont les peuples autochtones «de promouvoir, de développer et de conserver leurs structures institutionnelles et leurs coutumes, spiritualité, traditions, procédures ou pratiques particulières et, lorsqu'ils existent, leurs systèmes ou coutumes juridiques, en conformité avec les normes internationales relatives aux droits de l'homme» est reconnu par la Déclaration (article 34). Dans le même ordre d'idées, la Convention C169 de l'OIT demande la reconnaissance et le maintien des systèmes de justice tribaux dès lors qu'ils «ne sont pas incompatibles avec les droits fondamentaux définis par le système juridique national et avec les droits de l'homme reconnus au niveau international».

Les États-Unis n'ont pas ratifié la Convention C169 de l'OIT, bien que le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale leur ait recommandé d'en respecter les termes. Jusqu'ici, ils s'y sont refusés. D'ailleurs, de concert avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande, les États-Unis ont fait obstacle à l'adoption par l'Assemblée générale des Nations unies, lors de sa 61e session, de la Déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones.

Les droits humains des femmes

Les droits humains des femmes forment une partie inaliénable, intégrale et indivisible des droits humains universels. Ce principe fondamental a été confirmé dans le Programme d'action de Beijing adopté lors de la quatrième Conférence mondiale des Nations unies sur les femmes qui s'est tenue à Beijing, en Chine, en 1995. Les représentants de 189 pays se sont alors engagés à promouvoir et à protéger le plein exercice de tous les droits humains et de toutes les libertés fondamentales, pour chaque femme, tout au long de sa vie.

Les États parties au présent Pacte s'engagent à assurer le droit égal des hommes et des femmes de jouir de tous les droits civils et politiques énoncés dans le présent Pacte.

Pacte international relatif aux droits civils et politiques, article 3

Dans l'article 1 de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes, la «discrimination à l'égard des femmes» est définie comme suit : «toute distinction, exclusion ou restriction fondée sur le sexe qui a pour effet ou pour but de compromettre ou de détruire la reconnaissance, la jouissance ou l'exercice par les femmes, […] sur la base de l'égalité de l'homme et de la femme, des droits de l'homme et des libertés fondamentales dans les domaines politique, économique, social, culturel et civil ou dans tout autre domaine.»

Le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes, qui contrôle l'application des droits inscrits dans la Convention, a reconnu que la violence liée au genre commise contre les femmes était une forme de discrimination(41). Les États-Unis, qui n'ont pas ratifié la Convention mais l'ont signée, ont donc l'obligation de s'abstenir d'agir d'une façon qui nuirait à l'objet et au but du traité.

Le Programme d'action de Beijing, dont les principes ont été unanimement réaffirmés en 2000 et 2005, reconnaît explicitement que les femmes autochtones se heurtent à des barrières particulières sur le chemin de la pleine égalité. Il exhorte les États à lutter contre toutes les formes de violence rencontrées par les femmes autochtones, et demande l'adoption d'une démarche holistique, qui implique la collaboration avec les systèmes judiciaires, juridiques, médicaux, sociaux et scolaires. Cependant, certaines femmes autochtones critiquent le Programme d'action de Beijing en soulignant qu'il insiste excessivement sur la discrimination liée au genre, au détriment du croisement entre différents aspects de l'identité culturelle des femmes autochtones(42), le genre n'étant qu'un de ces aspects.

La Convention interaméricaine sur la prévention, la sanction et l'élimination de la violence contre la femme (Convention de Belém do Pará) traite explicitement de la question des violences faites aux femmes. Elle exige des États non seulement qu'ils condamnent, préviennent et sanctionnent la violence contre les femmes, mais également qu'ils prennent des mesures particulières pour s'attaquer aux racines du mal. La Convention de Belém do Pará est le traité interaméricain qui a été le plus largement ratifié. Deux membres seulement de l'Organisation des États américains n'ont pas procédé à cette ratification, dont les États-Unis(43).

Les discriminations multiples

La discrimination peut être directe – c'est le cas lorsqu'une personne ou un groupe est traité de façon moins favorable, ou préjudiciable – ou indirecte – si une loi ou pratique apparemment neutre a des effets disproportionnés sur un groupe donné, sans justification objective. L'interdiction de la discrimination indirecte exige des États qu'ils tiennent compte des différences pertinentes entre les groupes pour faire régner l'égalité dans la pratique.

Les femmes autochtones se heurtent à de multiples discriminations liées aux différents aspects de leur identité. Comme cela a été mentionné dans un rapport sur la violence contre les femmes autochtones produit par le Forum international des femmes autochtones (FIFA) en 2006, elles souffrent de discrimination non seulement en tant que femmes, mais également à titre d'autochtones. Or, ces deux éléments ne s'ajoutent pas simplement l'un à l'autre pour alourdir le fardeau de la discrimination ; ils se combinent et modifient la nature de la discrimination qui pèse sur les femmes autochtones(44). Il est donc essentiel que la notion de vie à l'abri de la violence, au sens qui lui est donné par les femmes autochtones elles-mêmes, guide et transforme, lorsqu'il y a lieu, le discours des droits humains.

Dans l'article 2 de la Déclaration universelle des droits de l'homme, il est indiqué que

«chacun peut se prévaloir de tous les droits et de toutes les libertés proclamés dans la présente Déclaration, sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation»

. La formulation est reprise dans l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

Les droits économiques, sociaux et culturels

Les droits économiques, sociaux et culturels – à commencer par le droit de jouir du meilleur état de santé physique et mentale possible, y compris en matière de sexualité et de procréation – sont à prendre en considération quand il s'agit de protéger le droit, pour les femmes, de vivre à l'abri de la violence, et aussi pour lutter contre la violence faite aux femmes. Ces droits, qui figurent dans plusieurs normes et traités internationaux relatifs aux droits humains, sont exposés de manière particulièrement explicite dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, que les États-Unis ont signé mais pas ratifié.

Le Comité pour l'élimination de la discrimination à l'égard des femmes a constaté que le chevauchement de plusieurs formes de discrimination pouvait nuire à l'accès aux services de santé, et il a demandé qu'une attention particulière soit prêtée aux besoins et aux droits des femmes autochtones dans le domaine de la santé(45). Comme le démontre ce rapport, les Amérindiennes et les femmes autochtones de l'Alaska ont beaucoup de mal à bénéficier de services de santé après avoir été victimes de violences sexuelles. Selon l'article 25 de la Convention C169 de l'OIT, les services de santé destinés aux peuples autochtones doivent autant que possible être organisés au niveau communautaire ; ils doivent plus précisément «être planifiés et administrés en coopération avec les peuples intéressés et tenir compte de leurs conditions économiques, géographiques, sociales et culturelles, ainsi que de leurs méthodes de soins préventifs, pratiques de guérison et remèdes traditionnels».Dans le rapport qu'il a présenté en 2004 à l'Assemblée générale des Nations unies, Paul Hunt, le rapporteur spécial de la Commission des droits de l'homme sur le droit de toute personne de jouir du meilleur état de santé physique et mentale susceptible d'être atteint, s'est dit gravement préoccupé «par les profondes disparités qui existent entre la santé des peuples autochtones et celle des non-autochtones dans de nombreux pays». Il a relevé plusieurs facteurs contribuant à ce phénomène, tels que «la discrimination de la part de professionnels de la santé, lesquels ignorent les besoins particuliers des populations autochtones et n'ont pas reçu la formation voulue pour y répondre ; le manque de prestations sanitaires dans les langues autochtones ; […] la violence, notamment sexuelle, contre les femmes autochtones(46)».

Chapitre 3 : Les questions de compétence juridique

Des travailleuses sociales ont relaté à Amnesty International l'histoire de deux Amérindiennes agressées en 2005 dans l'État de l'Oklahoma. Elles avaient l'une et l'autre été violées par trois hommes non autochtones. Les crimes présentaient d'autres analogies : ces hommes, qui ont utilisé des préservatifs, ont bandé les yeux des victimes et leur ont fait prendre un bain. Comme les femmes avaient eu les yeux bandés, les travailleuses sociales pensaient qu'elles n'allaient pas pouvoir préciser si les viols avaient été perpétrés en territoire fédéral, tribal ou de l'État. Cela posait un problème : en effet, en raison de la répartition complexe des compétences juridictionnelles en Oklahoma, toute incertitude quant au lieu exact où s'est produit un crime peut empêcher la victime d'obtenir justice.

Entretiens avec des travailleuses sociales
(ayant demandé à conserver l'anonymat), mai 2005

Amnesty International a reçu un grand nombre d'informations qui montrent que les complications liées aux problèmes de compétence peuvent considérablement retarder ou prolonger la procédure d'enquête et de poursuites en cas de violences sexuelles.

Globalement, trois questions doivent être posées pour déterminer l'autorité compétente : la victime est-elle membre d'une tribu indienne reconnue ou non ? L'accusé est-il membre d'une tribu indienne reconnue par le gouvernement fédéral ou non ? Et l'infraction présumée a-t-elle eu lieu en territoire tribal ou non ? Or, bien souvent, il n'est pas facile d'y répondre. Ce sont pourtant ces éléments qui déterminent si l'enquête doit être menée par les services de police tribaux, fédéraux ou de l'État ; si l'affaire doit être suivie par un procureur tribal, un procureur de l'État (procureur de district) ou un procureur fédéral (procureur des États-Unis) ; et si le procès doit avoir lieu à l'échelon de la tribu, de l'État ou des États-Unis. Enfin, c'est aussi ce qui permet de dire quelles règles de droit doivent être appliquées : tribales, fédérales ou de l'État.

Les compétences de ces différentes autorités se chevauchent souvent, ce qui crée de la confusion et de l'incertitude. Il arrive fréquemment que deux autorités soient compétentes sur un même territoire. La situation qui en résulte est parfois si compliquée que personne n'intervient : les victimes ne bénéficient alors d'aucune protection juridique, ne reçoivent pas de réparation, et les auteurs des crimes restent impunis, en particulier lorsque ce sont des non-autochtones ayant agi en territoire tribal.

Les autorités tribales

Les traités historiques, la Constitution des États-Unis et la législation fédérale affirment l'existence de rapports politiques et juridiques particuliers entre les nations tribales reconnues à l'échelon fédéral et les États-Unis. La politique du gouvernement des États-Unis envers les peuples autochtones a souvent et considérablement évolué. Depuis les années 70, les États-Unis ont adopté une politique d'autodétermination des tribus.

Les autorités tribales exercent leur souveraineté politique et juridique en légiférant et en appliquant leurs lois sur les terres tribales par l'intermédiaire des services de police tribaux et des tribunaux tribaux. Dans l'exercice de ces fonctions, les autorités tribales jouent un rôle essentiel en veillant à ce que leurs citoyens puissent jouir de leurs droits humains. Elles ont aussi la responsabilité de faire en sorte que ces droits soient protégés. Toutefois, les restrictions juridiques imposées à leur compétence par les lois fédérales et, bien souvent, le contrôle qu'exercent des organismes fédéraux sur le financement des services qu'ils offrent, nuisent à leur capacité de défendre les droits de leurs citoyens. La loi impose au gouvernement fédéral des États-Unis, en vertu de son obligation fiduciaire, de veiller à la protection des droits et de l'intégrité physique et psychique des Amérindiens et des autochtones de l'Alaska ; il a reconnu explicitement qu'il devait de ce fait aider les autorités tribales à protéger la vie des femmes indiennes(47). C'est donc également à lui qu'incombe la responsabilité de la protection des droits humains, même dans les zones où les autorités tribales sont souveraines en matière de droit et de gouvernance.

Selon le directeur adjoint du BIA, environ 75 p. cent du maintien de l'ordre dans les terres indiennes est assuré directement par les nations tribales(48). Plus de 170 nations tribales ont leurs propres services de police ; il existe par ailleurs 37 services de police tribaux administrés par le BIA(49). Plus de 350 tribus possèdent leur propre appareil judiciaire(50). Ces systèmes tribaux sont d'une grande diversité, et nombre d'entre eux incorporent des aspects du droit coutumier et des pratiques juridiques traditionnelles.

Au fil des années, plusieurs lois fédérales et décisions rendues par la Cour suprême des États-Unis ont graduellement restreint la compétence tribale à l'égard des crimes commis en terres tribales. L'affaiblissement de l'autorité tribale s'est opéré progressivement, de diverses façons, mais il convient de mentionner trois lois et une décision qui ont eu des répercussions particulièrement importantes : la Major Crimes Act (Loi relative aux infractions graves), la Loi publique 280, l'Indian Civil Rights Act (Loi sur les droits civils des Indiens) et la décision rendue dans l'affaire Oliphant c. Suquamish.
Ø La Loi relative aux infractions graves (1885) a donné compétence aux autorités fédérales sur certaines infractions graves commises dans les terres indiennes, dont le viol et le meurtre(51). L'une des méprises courantes consiste à croire qu'en vertu de cette loi, les autorités fédérales sont les seules à avoir compétence pour poursuivre les infractions graves(52). Or, les autorités tribales exercent une compétence concurrente lorsque les infractions sont commises par des autochtones. Il n'en demeure pas moins que, dans la pratique, cette loi a eu pour effet de réduire le nombre d'infractions graves poursuivies et jugées par l'appareil judiciaire tribal.
Ø Les autorités de la plupart des États n'ont pas compétence pénale sur les autochtones dans les terres indiennes. Toutefois, la Loi publique 280 (1953) a transféré aux autorités de certains États la compétence pénale des autorités fédérales pour toutes les infractions impliquant des autochtones dans les terres indiennes(53). Le Congrès des États-Unis a accordé à ces États – Californie, Minnesota, Nebraska, Oregon, Wisconsin, ainsi que l'Alaska lorsqu'il est devenu un État – une vaste compétence pénale et civile sur les terres indiennes. La Loi publique 280 a également permis à certains autres États – Arizona, Floride, Idaho, Iowa, Montana, Nevada, Dakota du Nord, Dakota du Sud, Utah et Washington – d'acquérir une telle compétence s'ils le souhaitaient ; quoique plusieurs d'entre eux aient initialement choisi de l'obtenir, la Floride est actuellement le seul État à avoir pleine compétence en vertu de la Loi publique 280(54). Lorsque la Loi publique 280 est appliquée, les autorités tribales et étatiques ont compétence concurrente sur les infractions commises en territoire indien par des Amérindiens ou des autochtones de l'Alaska. La Loi publique 280 est considérée par beaucoup d'autochtones comme un affront à la souveraineté tribale, notamment parce que les États peuvent à volonté exercer leur compétence ou y renoncer, alors que les peuples autochtones concernés ne jouissent pas d'un tel pouvoir. Par ailleurs, le Congrès n'a alloué aux États appliquant la Loi publique 280 aucune ressource supplémentaire pour financer les activités de maintien de l'ordre qu'ils avaient prises en charge. En revanche, le BIA a réduit les fonds des autorités tribales par suite du transfert de compétence. Il en résulte que ni les autorités tribales ni celles des États n'ont suffisamment de moyens pour s'acquitter de leurs obligations de maintien de l'ordre. D'où le sentiment d'une situation de non-droit dans certaines collectivités et, par ailleurs, des rapports difficiles entre les responsables tribaux et ceux de l'État(55).

Quoique la Loi publique 280 n'ait pas exclu les autochtones vivant dans les États concernés de la répartition de fonds versés aux termes de programmes fédéraux destinés aux peuples autochtones, le BIA aurait parfois utilisé ce texte de loi comme une excuse pour réduire ou annuler le financement de tout un éventail de programmes fédéraux dans les États concernés(56).

Ø La Loi sur les droits civils des Indiens (1968) plafonne la sanction que peut imposer un tribunal tribal pour une infraction donnée – y compris pour meurtre ou viol – à un an d'emprisonnement et à une amende de 5000 dollars des États-Unis(57). Ce qui ressort de cette loi, c'est que, dans la pratique, les systèmes judiciaires tribaux n'ont les moyens de traiter que les infractions d'une faible gravité. Leurs pouvoirs de condamnation à une peine d'emprisonnement étant ainsi restreints, certains tribunaux tribaux n'ont guère la possibilité de poursuivre les infractions graves comme les actes de violence sexuelle.
Ø En 1978, la Cour suprême a statué que les tribunaux tribaux ne pouvaient pas exercer leur compétence pénale sur des citoyens non indiens des États-Unis(58). Cette décision, rendue dans l'affaire Oliphant c. Suquamish, prive en fait les autorités tribales du pouvoir de poursuivre les infractions commises en territoire tribal par des personnes non indiennes. Elle soulève des questions de souveraineté qui dépassent la visée du présent rapport. Elle bafoue de surcroît le droit des victimes de violences sexuelles à bénéficier d'une procédure équitable et à jouir d'une égale protection de la loi. Les distinctions en matière d'attribution de compétence fondées sur la race ou le groupe ethnique de l'accusé (par exemple la limitation juridictionnelle mentionnée ci-dessus) ont pour effet, dans de nombreux cas, de priver les victimes de l'accès à la justice, au mépris du droit international et des garanties prévues par la Constitution des États-Unis. (Les tribunaux tribaux sont les juridictions les plus appropriées pour les affaires qui surviennent en territoire tribal ; de plus, bien souvent, comme le constate le présent rapport, les autorités fédérales ou celles des États n'engagent pas de poursuites dans les affaires de violence sexuelle qui surviennent sur des terres tribales et sont exclusivement de leur ressort.) Cette situation est particulièrement préoccupante au vu du nombre d'agressions sexuelles commises contre des Amérindiennes par des hommes non indiens. De telles affaires sont du ressort des autorités fédérales ou de celles de l'État. Or, les lacunes qui existent de toute évidence dans le dispositif juridictionnel et dans le système de maintien de l'ordre semblent encourager des personnes non indiennes à mener dans les terres indiennes des activités criminelles diverses(59). Certes, la police tribale a la capacité, dans certains États, d'arrêter des suspects non indiens(60), et jouit aussi de l'autorité nécessaire pour interpeller des suspects non indiens dans les terres indiennes afin de les livrer aux autorités fédérales ou à celles de l'État, mais cette capacité est généralement ignorée des responsables tribaux, étatiques et fédéraux.

Exposé général des compétences

Police, procureurs et tribunaux tribaux

Police et procureurs fédéraux

Police et procureurs des États

Standing Rock

Une femme de la réserve sioux de Standing Rock dont la fille a été victime de violences sexuelles a fait à Amnesty International le récit suivant : en rentrant chez elle, un jour de septembre 2005, elle a trouvé sa fille, alors âgée de seize ans, allongée sur le sol à moitié nue et inconsciente. Elle l'a emmenée à l'hôpital de Mobridge, dans le Dakota du Sud, où un examen médicolégal relatif à l'agression sexuelle a été effectué. L'agresseur présumé s'est enfui à Rapid City, dans le Dakota du Sud, hors du territoire de compétence du service de police de Standing Rock (SRPD). Au début de 2006, il est revenu dans la réserve, où il a été maintenu en garde à vue par la police pendant dix jours ; mais la mère et la fille n'en ont pas été informées, et ne l'ont su que le jour où elles ont appelé le SRPD pour s'enquérir de l'évolution du dossier. Elles ont appris que le suspect devait comparaître devant un tribunal tribal, mais la mère a indiqué à Amnesty International qu'elle avait dû se rendre à Fort Yates en personne pour obtenir cette information. Elle a précisé à Amnesty International qu'elle espérait que l'affaire serait transmise aux autorités fédérales, car une peine plus longue serait alors imposée à l'agresseur. Elle a ajouté que, plusieurs mois après les faits, un agent du Federal Bureau of Investigation (FBI, Bureau fédéral d'enquêtes) et un enquêteur spécial du BIA s'étaient présentés chez elle à l'improviste. Comme sa fille était sortie, elle leur a expliqué où ils la trouveraient. Cependant, elle n'a plus jamais eu de leurs nouvelles. Les procureurs fédéraux ont finalement repris l'affaire et, en décembre 2006, l'auteur des faits a accepté une transaction donnant lieu à une réduction de peine. Au moment de la rédaction du présent rapport, il attendait que la sentence soit prononcée.

Entretien avec la mère d'une victime (ayant demandé à conserver l'anonymat)

Dans son Uniform Crime Report (enquête criminologique annuelle), le FBI définit le

"forcible rape"

(viol assorti d'usage de la force) comme un

«rapport sexuel avec une femme par contrainte et contre son gré»

. Cette définition est restrictive. Par exemple, elle ne couvre pas le viol perpétré contre le gré de la victime, mais sans employer la force physique, et ne s'applique qu'à la pénétration vaginale forcée par un pénis. Cette définition est nettement plus étroite que celles des normes internationales.

La réserve sioux de Standing Rock (également appelée réserve Lakota/Dakota de Standing Rock) est à cheval sur le Dakota du Nord et le Dakota du Sud et couvre une superficie approximative de 9 310 km2(64). Elle compte environ 9 000 habitants(65), dont à peu près 60 p. cent d'autochtones(66). Le conseil tribal de Standing Rock détient l'autorité tribale, tandis que le SRPD est administré par le BIA. La tribu sioux de Standing Rock possède un tribunal tribal, qui suit les plaintes au civil et au pénal.

Les actes de violence sexuelle atteignent un niveau élevé dans la réserve sioux de Standing Rock, dans un contexte de grande pauvreté et de forte criminalité. Sur l'ensemble des États-Unis, c'est dans le Dakota du Sud que l'on constate le plus fort taux de pauvreté des femmes autochtones : 45,3 p. cent d'entre elles vivent dans la pauvreté(67). Le taux de chômage atteint 71 p. cent(68) dans la réserve. La criminalité dans la réserve est souvent plus importante que dans les zones avoisinantes. D'après les données compilées par le FBI, le Dakota du Sud occupait en 2005 le quatrième rang parmi les États pour ce qui est des "forcible rapes", ou viols assortis d'usage de la force [aux États-Unis, ce terme juridique correspond à peu près aux infractions qualifiées de «viols» en droit français, le viol sur mineur(e) consentant(e), appelé "statutory rape", en étant dissocié].

Les Éléments des crimes de la Cour pénale internationale définissent le viol comme étant la violation physique de toute partie du corps au moyen d'un organe sexuel, ou de l'orifice anal ou génital avec tout objet ou toute autre partie du corps, dans des circonstances coercitives.

Les déclarations des femmes ayant subi des violences sexuelles, des militantes et des travailleuses sociales de la réserve sioux de Standing Rock indiquent que le nombre de violences sexuelles est extrêmement élevé. Ainsi, Amnesty International a appris que cinq viols avaient été commis au cours d'une seule et même semaine en septembre 2005. De nombreuses personnes ont rapporté qu'elles avaient subi des violences sexuelles à diverses reprises durant leur vie et que ces actes avaient été commis par des agresseurs différents. Plusieurs viols en réunion ont aussi été signalés. Une militante, elle-même victime de violences sexuelles, a expliqué à Amnesty International que ces actes ne suscitent plus guère de trouble dans l'opinion publique. Fréquemment, les gens réagissent par des reproches qui visent la victime plutôt que l'agresseur.

«Le rejet est général… Les gens disent tout simplement

"tu l'as bien cherché"

Ex-procureur (ayant demandé à conserver l'anonymat),
février 2006

Les autorités tribales et fédérales exercent concurremment leur compétence sur toutes les terres de la réserve sioux de Standing Rock si l'auteur présumé de l'infraction est amérindien. Lorsque le suspect n'est pas indien, les représentants des autorités fédérales sont seuls compétents. Ni la police de l'État du Dakota du Nord ni celle du Dakota du Sud n'ont compétence en cas de violence sexuelle faite à des femmes autochtones de l'Amérique sur la réserve sioux de Standing Rock(69). La police d'État a par contre compétence sur les actes de violence sexuelle commis en terre tribale lorsque ni la victime ni l'agresseur ne sont indiens.

«Les délinquants non autochtones cherchent souvent à commettre des infractions sur le territoire d'une réserve, parce qu'ils savent qu'ils peuvent se livrer à des actes violents sans risquer grand-chose.»

Andrea Smith, chargée d'enseignement,
Études autochtones, Université du Michigan(70)

L'Oklahoma

«Quand on reçoit un appel au secours, le shérif dit :

"Mais c‘est en territoire indien."

Ensuite la police tribale arrive et dit le contraire. Alors ils se chamaillent et ne font pas le travail. Ça se passe comme ça très souvent. D'ailleurs, souvent, les affaires ne sont pas élucidées

[…]

c'est-à-dire qu'ils ne se munissent pas du kit permettant de recueillir les preuves médicolégales de viol, etc.»

Juskwa Burnett, travailleuse sociale œuvrant auprès des victimes amérindiennes
de violences sexuelles, mai 2005

Avec environ 395000 autochtones, l'Oklahoma est le deuxième État du pays pour ce qui est de l'importance de la population autochtone(71). On y compte 39 instances gouvernementales tribales, dont 38 sont reconnues à l'échelon fédéral.

Selon le FBI, en 2005, l'Oklahoma était situé au 12e rang des États en ce qui concerne le nombre de viols(72). Les statistiques disponibles font ressortir un taux élevé de violence sexuelle contre les femmes autochtones en Oklahoma, mais il est possible que ces chiffres soient très inférieurs à la réalité. Une travailleuse sociale a indiqué à Amnesty International, sur la base de son expérience personnelle, que, sur 77 femmes autochtones victimes d'agressions sexuelles ou de violences domestiques, trois femmes seulement avaient signalé leur agression à la police.

Les complexités juridictionnelles de l'Oklahoma sont les séquelles de la réinstallation forcée de peuples autochtones en Oklahoma et de l'attribution ultérieure de terres tribales. Aujourd'hui, les terres qui appartenaient initialement aux tribus sont réparties entre de nombreuses entités, dont des autorités tribales, des particuliers autochtones et non autochtones, le gouvernement de l'État et le gouvernement fédéral. Bien souvent, les terres tribales ne sont pas contiguës ; elles sont entremêlées de terres appartenant à l'État. L'Oklahoma compte 77 comtés, et plus de 60 d'entre eux comprennent des zones de terres indiennes. Compte tenu du morcellement de l'État, bon nombre de personnes, tant autochtones que non autochtones, passent d'un ressort juridictionnel à un autre plusieurs fois par jour.

Les problèmes de compétence sont un sujet de préoccupation permanent dans tout l'État, car les policiers qui s'occupent d'une affaire doivent commencer par déterminer si l'infraction a été commise sur un territoire tribal, relevant de l'État ou fédéral. Mais, dans l'Oklahoma, ce n'est pas toujours au premier abord que l'on connaît la nature d'un territoire donné ; il faut parfois s'armer de patience.

«Si c'est une parcelle de terrain en zone rurale, il faut quelquefois des semaines ou des mois pour déterminer s'il s'agit d'une terre indienne ou non ; les enquêteurs ne peuvent généralement pas trancher, ils doivent recourir à des avocats, explorer les archives cadastrales, et examiner les titres de propriété.»

Procureur fédéral adjoint
(ayant demandé à conserver l'anonymat)

La confusion est encore plus grande lorsqu'une infraction a lieu sur une terre qui appartient à une tribu, mais qui est située sur le territoire de l'État. Selon le récit fait par un procureur à Amnesty International, la police de la Ville a refusé de réagir à la violation d'une mesure de protection commise dans un ensemble d'habitations tribal situé sur des terres appartenant à l'État, en arguant que ce n'était pas de son ressort, car les faits s'étaient produits sur un terrain appartenant à des autochtones. Le procureur a souligné qu'il s'agissait d'une question juridique complexe : selon lui, la police de la Ville aurait dû réagir, mais les responsables du maintien de l'ordre ne le savaient probablement pas et n'avaient peut-être pas été en mesure de se renseigner immédiatement à ce sujet.

L'Alaska

L'Alaska est, de loin, l'État le plus vaste du pays. Mais il n'existe que deux États moins peuplés que l'Alaska(73). Près de 19 p. cent des personnes qui vivent sur son territoire se considèrent comme des autochtones de l'Alaska, à part entière ou non. Un peu plus de 60 p. cent des autochtones de l'Alaska vivent dans des régions rurales(74), souvent dans des petits villages situés loin des agglomérations.

Selon les statistiques du département de la Justice des États-Unis, c'est en Alaska que l'incidence de viols est la plus forte du pays. Le nombre de violences sexuelles infligées aux femmes autochtones de l'Alaska est élevé, tant en zone urbaine que dans les régions rurales. Ainsi, de 2000 à 2003, les autochtones de l'Alaska vivant à Anchorage avaient 9,7 fois plus de risques d'être victimes d'une agression sexuelle que les autres habitants de la ville(75). Un professionnel de la santé chargé d'autopsier des victimes de viol et de meurtre a rapporté à Amnesty International en 2005 que, sur les 41 cas confirmés en Alaska depuis 1991, 32 étaient des femmes autochtones de l'Alaska.

Les organes chargés de faire respecter la loi dans l'État manquent gravement de ressources. En Alaska, en milieu rural, les distances sont immenses, si bien qu'on ne trouve pas toujours un agent de la force publique à proximité ; les gens qui vivent dans des villages à l'écart, et en particulier les femmes, n'ont pas nécessairement les moyens de se rendre dans une ville disposant d'un service de police pour signaler une infraction. En l'absence d'antenne de police, les autorités sont souvent lentes à intervenir lorsque des actes de violence sexuelle sont signalés. Parfois, d'ailleurs, elles n'interviennent pas du tout.

«Il ne fait aucun doute qu'une solution du conflit opposant l'État et les autorités tribales sur les questions de compétence, associée à un accroissement de la coopération, de la coordination et de la collaboration des tribunaux et organismes tribaux et de l'État, améliorerait considérablement les conditions de vie dans les régions rurales de l'Alaska et serait profitable à tous les habitants de cet État.»

Rapport initial et recommandations de l'Alaska Rural Justice and Law Enforcement Commission (Commission pour la justice et l'application des lois dans les régions rurales de l'Alaska), 2006

La question de l'autorité juridictionnelle a été au cœur de nombreux débats en Alaska. Au début du 20e siècle, les conseils de village élus assumaient les fonctions de maintien de l'ordre et de la paix dans les villages autochtones de l'Alaska. En 1959, au moment où l'Alaska est devenu l'un des États du pays, pratiquement tous les conseils de village, semble-t-il, participaient activement au maintien de l'ordre et au règlement des litiges. En accédant au statut d'État, l'Alaska a été inclus parmi les États visés par la Loi publique 280, ce qui a conféré à l'État (plutôt qu'aux autorités fédérales) une compétence pénale concurrente avec celle des tribus quant aux actes commis par et contre des autochtones de l'Alaska sur les territoires tribaux dans la majeure partie de l'Alaska. Toutefois, les représentants de l'État ont défendu l'idée que l'accession au statut d'État avait éteint le pouvoir d'application des lois pénales des villages autochtones de l'Alaska, et ils semblent avoir menacé les conseils de poursuites pénales s'ils tentaient de faire respecter les lois de leur village(76).

Des problèmes rattachés au mode de désignation des terres tribales viennent aussi compliquer la situation. Une série de lois fédérales et de décisions rendues par la Cour suprême de l'État et celle des États-Unis relativement à la définition et au statut des terres tribales ont créé une confusion considérable et suscité un débat sur le droit des peuples autochtones de l'Alaska à administrer des services de police et un système judiciaire tribaux. Certes, l'État de l'Alaska reconnaît aux autorités tribales une certaine compétence concurrente dans les affaires civiles, mais il répugne à accorder une compétence pénale aux tribus.

Il justifie sa position en expliquant que les tribus ne disposent pas d'un territoire propre qui fournirait des limites physiques à leur compétence pénale. La controverse découle des modalités très particulières de règlement des revendications territoriales des autochtones en Alaska. En vertu de l'Alaska Native Claims Settlement Act (ANCSA, Loi sur le règlement des revendications des autochtones de l'Alaska) adoptée par le Congrès des États-Unis en 1971, les revendications des autochtones sur la majeure partie de l'Alaska ont été éteintes en échange du titre de propriété qui leur a été octroyé sur environ 11 p. cent du territoire de l'Alaska, ainsi que d'une contrepartie financière. Le territoire visé par l'ANCSA n'est pas détenu en fiducie ni placé sous la protection des autorités fédérales ; il est détenu par des sociétés autochtones alaskiennes créées aux termes de la Loi. Après l'adoption de l'ANCSA, la question de savoir si les terres visées par le titre de propriété constituaient des terres indiennes a fait l'objet d'un vif débat. En 1998, la Cour suprême a jugé que les terres de l'ANCSA ne faisaient pas partie des terres indiennes. Il est important de noter qu'elle a également précisé que l'ANCSA ne visait pas à éteindre la souveraineté tribale, mais qu'elle avait laissé les tribus de l'Alaska «souveraines, quoique sans domaine territorial(77)». Or, la compétence pénale est normalement assortie d'un élément territorial.

Bien qu'elles ne traitent pas à proprement parler de la compétence pénale, les décisions rendues récemment par la Cour supérieure de l'Alaska témoignent d'une tendance à reconnaître la compétence tribale. Par exemple, dans des litiges en matière de garde d'enfant, on a considéré que cette compétence dérivait de la reconnaissance fédérale et de l'appartenance à une tribu, sans relation avec un élément territorial(78). La Cour a également estimé que les tribunaux de l'État devaient généralement déférer au jugement des tribunaux tribaux, en vertu du principe selon lequel les tribunaux d'une juridiction doivent mettre en application les lois et décisions de justice d'une autre. En 2003, la Cour supérieure de l'Alaska a par ailleurs confirmé le pouvoir d'une tribu de prendre un arrêté d'interdiction de séjour à l'égard d'une personne ayant des antécédents de violence contre des membres de la tribu, en exigeant des responsables étatiques de l'application des lois qu'ils fassent appliquer l'arrêt(79).

Indépendamment du débat en cours, il convient de noter qu'en adoptant la Loi publique 280, l'intention du gouvernement fédéral n'a jamais été d'annuler la compétence des tribus en matière d'infractions pénales. Par ailleurs, plus de 200 entités autochtones de l'Alaska restent des instances gouvernementales reconnues à l'échelon fédéral(80). On peut donc arguer que les tribus autochtones de l'Alaska ont le pouvoir juridictionnel de créer leurs propres services de police et leur propre appareil judiciaire, à l'instar de toutes les autres tribus reconnues par les autorités fédérales aux États-Unis.

«Le gouvernement des États-Unis ne protège pas suffisamment les femmes autochtones de l'Alaska.

Comment les hauts responsables de l'Alaska peuvent-ils accepter une telle situation ?

C'est honteux !»

Juana Majel-Dixon, secrétaire du National Congress of American Indians
(Congrès national des Amérindiens),
conférence de l'Alaska Native Women's Coalition, mai 2005

La coopération interorganisations

Certains organes tribaux, étatiques et fédéraux chargés de faire respecter la loi règlent cet imbroglio juridictionnel au moyen d'ententes de coopération. Ces dernières peuvent prendre la forme de mandats mutuels, qui permettent aux autorités de s'occuper d'infractions qui auraient autrement échappé à leur compétence. Par exemple, lorsque des organismes tribaux et de l'État passent de tels accords, certains agents de police tribaux peuvent intervenir en cas d'infraction commise sur les terres appartenant à l'État, même lorsque l'auteur n'est pas indien, tandis que certains agents de police de l'État peuvent intervenir lorsqu'un Amérindien commet une infraction en territoire tribal. Lorsque les organismes tribaux s'entendent ainsi avec le gouvernement fédéral, certains agents tribaux peuvent exercer une compétence fédérale sur les personnes non indiennes qui commettent des infractions en territoire tribal.

À Standing Rock, le SRPD et des organismes de l'État ont envisagé un mode de coopération fondé sur l'établissement de mandats mutuels donnant aux agents du SRPD le droit d'interpeller des personnes et de les maintenir en garde à vue pour des infractions commises en territoire de l'État, et permettant aux agents de police de l'État d'interpeller des personnes eu égard à des infractions commises par des Amérindiens en territoire tribal. Les accords de coopération de ce genre permettent d'améliorer la réactivité aux actes de violence signalés en augmentant le nombre d'agents capables d'intervenir, ce qui est important lorsque les organes chargés de faire respecter la loi disposent de peu d'agents.

En Oklahoma, la coopération s'établit principalement entre les responsables de l'application des lois à l'échelon tribal et à celui de l'État. Ces responsables estiment que la mise en place de mandats mutuels a atténué les problèmes sur le plan juridictionnel, et accru leur aptitude à aider toutes les victimes. Mais les divers organismes de l'Oklahoma ne sont pas tous aussi disposés ou aptes à conclure de telles ententes. Ainsi, alors que la nation choctaw aurait conclu 38 accords, bon nombre d'organismes tribaux, fédéraux et de l'État n'en ont passé aucun.

Les organismes désireux d'établir des mandats mutuels ont été gênés jusqu'ici par les complications du processus. Soucieux de résoudre le problème, en 2006, le BIA, l'Oklahoma Association of Chiefs of Police (Association des chefs de la police de l'Oklahoma) et certains organes tribaux de maintien de l'ordre ont rédigé une convention facilitant considérablement la tâche des organes de maintien de l'ordre souhaitant instaurer des mandats mutuels. Plusieurs projets d'accord ont été déposés depuis son entrée en vigueur.

En Alaska, la Commission pour la justice et l'application des lois dans les régions rurales de l'Alaska a également recommandé la délégation mutuelle des pouvoirs de maintien de l'ordre. Autrement dit, les tribus pourraient négocier individuellement avec des autorités de l'État un accord de coopération et de collaboration entre les deux organes chargés de faire respecter la loi.

Il existe une deuxième sorte d'entente, portant sur les cas dans lesquels l'auteur d'une infraction cherche à échapper aux poursuites en s'enfuyant dans un autre territoire de compétence. Les criminels s'échappent dans les deux sens – fuyant les terres tribales ou cherchant à les gagner. Pour réduire la possibilité qu'ils parviennent à échapper à la justice, les autorités tribales et de l'État peuvent conclure des accords d'extradition, dans le cadre desquels chaque partie autorise l'autre partie à remettre les suspects en fuite aux autorités compétentes sur le territoire où l'infraction s'est produite.

«Il n'y a environ qu'un kilomètre et demi entre la ville et le pont.

Or, une fois qu'ils ont traversé le pont

[vers la réserve sioux de Standing Rock]

, nous ne pouvons plus faire grand-chose… Parfois, il est arrivé que la personne s'arrête de l'autre côté du pont et nous rie au nez.

Mais nous ne pouvions rien faire.»

Duane Mohr, shérif de Walworth County, The Rapid City Journal,
21 décembre 2005

Amnesty International constate qu'il n'est pas toujours possible de conclure des accords de coopération et a été informée de cas de refus de coopération, voire d'hostilité entre certains organismes. Par exemple, pour atteindre certains secteurs du territoire tribal, les agents tribaux de la Cabazon Band of Mission Indians (Bande des Indiens des missions de Cabazon) à Riverside, en Californie, doivent traverser des terres appartenant à l'État. Or, les responsables du maintien de l'ordre en Californie ont stoppé à de nombreuses reprises des agents tribaux venus intervenir dans ces secteurs en réponse à des appels, car ils se déplaçaient hors du territoire de la réserve dans un véhicule au gyrophare allumé. En 2004, la cour fédérale d'appel du neuvième circuit a déclaré qu'ils n'étaient plus autorisés à les interpeller ainsi(81).

Les tenants et les aboutissants de ces ententes de coopération interorganismes varient considérablement ; certaines sont critiquées au motif qu'elles érodent en pratique l'autorité tribale. Amnesty International a également été informée que certains services de police des États refusaient de passer de tels accords. Il faut pourtant admettre que, lorsqu'ils sont conclus sur la base du respect mutuel, les accords de coopération ont la capacité d'aplanir les incertitudes sur le plan de la juridiction et d'améliorer l'accès à la justice des victimes de violence sexuelle.

Chapitre 4 : Les problèmes relatifs au maintien de l'ordre

«C'est comme si la réserve était devenue une zone de non-droit.»

Propos tenus lors d'une table ronde à la réserve sioux de Standing Rock
(anonymat préservé à la demande de l'intervenant), le 22 février 2006

Le flou entourant la question de la répartition des compétences entre les différentes autorités constitue un des plus gros problèmes se posant aux responsables du maintien de l'ordre lorsqu'il s'agit de répondre au signalement d'une agression sexuelle perpétrée contre une femme autochtone. Amnesty International a dégagé plusieurs autres facteurs ayant également des répercussions importantes sur la manière dont la police intervient dans ces affaires. Au nombre de ceux-ci figurent le manque de moyens des services chargés du maintien de l'ordre sur les territoires tribaux et certaines réactions inadaptées trahissant des lacunes dans la formation des policiers aux différents échelons (fédéral, étatique et tribal).

Retards et inaction

En octobre 2005, dans le village de Nunam Iqua, en Alaska, un autochtone a été pris d'un accès de fureur, a frappé sa femme avec un fusil et tenté d'ouvrir le feu sur elle, puis a assené un coup sur la tête d'un ami avec la crosse d'une autre arme à feu. Il s'est ensuite barricadé dans une maison avec quatre enfants. Comme il n'y avait pas de forces de police dans le village, des habitants ont signalé ces violences par un appel aux State Troopers

(agents de la police de l'État) de Bethel, à environ 240 kilomètres de là, à 5 h 30 du matin. Comme l'avion des policiers était en réparation, ils ont dû en affréter un autre pour se rendre jusqu'au village et sont arrivés sur place vers 10 heures du matin. Selon le récit d'un de ces agents, quand ils sont arrivés sur les lieux, plus de quatre heures après l'appel, l'homme avait violé une autochtone âgée de treize ans. À côté d'elle, sur le lit, un nourrisson pleurait ; le frère de la jeune fille, cinq ans, et son cousin, sept ans, avaient assisté à toute la scène. Après le viol, l'homme a fait feu avec son fusil, manquant, semble-t-il, la jeune fille de quelques centimètres. Il a été inculpé de 19 infractions, dont trois tentatives de meurtre, une agression sexuelle avec circonstances aggravantes et un viol sur mineure avec circonstances aggravantes. En septembre 2006, il a été reconnu coupable et condamné à une peine de vingt-sept ans d'emprisonnement, dont neuf avec sursis.

D'après l'article intitulé "Village Man Arrested After Eight-Hour Rampage",
Anchorage Daily News, 25 octobre 2005

Selon certaines statistiques, les moyens accordés au maintien de l'ordre sur les terres indiennes et dans les villages autochtones d'Alaska par le gouvernement fédéral et les autorités des États sont nettement inférieurs à ceux dont bénéficient les communes non autochtones de taille similaire. D'après le département américain de la Justice, les données disponibles indiquent que les fonds alloués aux tribus pour le maintien de l'ordre ne représentent qu'entre 55 et 75 p. cent de ceux qui vont aux communes rurales non autochtones(82). Souvent, des policiers en très petit nombre doivent couvrir de vastes territoires, et doivent trancher de véritables dilemmes lorsqu'ils sont contraints d'accorder la priorité à telle affaire qui leur est signalée plutôt qu'à telle autre. Des femmes autochtones ont affirmé à Amnesty International que les policiers ne donnaient pas la priorité aux signalements de violences sexuelles.

Les départements américains de la Justice et de l'Intérieur ont tous deux concédé que le maintien de l'ordre sur les terres indiennes était insuffisant et ont déterminé que la faiblesse des crédits accordés à la police était une des causes centrales du problème(83). Ces dernières années, le Congrès a augmenté les dotations aux agents du FBI travaillant sur les terres indiennes, ainsi qu'aux services de maintien de l'ordre du BIA et aux organes tribaux chargés de l'application des lois. Cela est toutefois encore loin de suffire.

Plusieurs personnes interrogées par Amnesty International ont déploré que le FBI manque à sa mission consistant à enquêter sur les cas de violence sexuelle contre des Amérindiennes. Les recherches effectuées par Amnesty International indiquent que l'intervention du FBI dans les enquêtes relatives à ces infractions est rare ; même lorsque le FBI s'intéresse à une affaire, il est fréquent que de longs atermoiements retardent l'ouverture d'une enquête. Dans certains cas, semble-t-il, il arrive que les autorités fédérales ne s'intéressent pas aux affaires qui font l'objet d'une enquête ouverte par la police tribale. Des agents d'un organe de maintien de l'ordre à l'échelon tribal ont expliqué à Amnesty International qu'ils étaient, pour cette raison, réticents à intervenir sur les lieux d'une infraction grave et à s'occuper de garder en l'état d'éventuels éléments de preuve(84).

Dans les trois zones étudiées, Amnesty International a reçu des informations concordantes donnant à penser que la police tardait fortement à réagir aux signalements de violences sexuelles concernant des femmes autochtones. Les moyens dont disposent les différents organes influent grandement sur leur capacité à réagir dans les meilleurs délais et à mettre les ressources requises au service de ces dossiers. De nombreux organes de maintien de l'ordre au niveau tribal, tout comme d'autres services destinés aux populations autochtones, sont par ailleurs à la merci de décisions budgétaires à court terme, annuelles par exemple. Cette situation a un effet négatif sur le service de base que la police est censée assurer et sur la planification stratégique à long terme visant à répondre aux besoins les plus élémentaires.

En février 2006, le Standing Rock Police Department (SRPD, service de police de Standing Rock) comptait deux enquêteurs et six ou sept agents chargés de patrouiller une zone d'une superficie de plus de 9300 km2. Un de ces policiers a précisé à Amnesty International que le personnel était vraiment insuffisant, au point qu'en général deux agents seulement étaient en service pendant la journée – l'un dans le Dakota du Nord et l'autre dans le Dakota du Sud – et deux ou trois dans la soirée. Il arrivait même, occasionnellement, qu'un seul policier soit de service pour l'ensemble de la réserve. Les femmes de la réserve signalant avoir été victimes de violences sexuelles doivent souvent attendre des heures, voire des jours, avant d'être contactées par le SRPD, si du moins ce service répond à leur demande. Les autorités fédérales ont décidé d'augmenter les dotations annuelles au SRPD, ainsi qu'aux forces de police de 24 autres nations tribales. En 2006, la brigade de Standing Rock a ainsi perçu son premier versement annuel de 250000 dollars des États-Unis supplémentaires. Selon le chef de la police de Standing Rock, ces fonds seront consacrés en majorité à pourvoir les postes vacants.

En Oklahoma, les ressources affectées au maintien de l'ordre au sein des différentes populations autochtones varient considérablement, selon la taille et la richesse des nations tribales concernées, et aussi le montant des dotations fédérales. Ainsi, l'une des nations tribales dispose d'un effectif de 14-15 policiers, tandis que d'autres ne seraient dotées que de deux ou trois policiers. Les autres organes susceptibles de traiter les affaires de violence sexuelle concernant des Amérindiennes sur les territoires tribaux en Oklahoma – c'est-à-dire le BIA et le FBI – semblent également être en butte à des difficultés budgétaires. Un procureur fédéral a déclaré à Amnesty International que les effectifs du FBI étaient «trop dispersés pour être suffisants depuis le 11 septembre».

Aucune présence policière n'est assurée dans au moins un tiers des villages autochtones de l'Alaska qui ne sont pas desservis par la route.

Il existe en Alaska de grandes disparités entre la protection policière dans les zones urbaines et dans les régions rurales. Dans cet État, les grands espaces, ainsi que le faible nombre de policiers postés dans les zones rurales et la rudesse du climat constituent des obstacles majeurs à une réaction rapide de la police aux infractions qui lui sont signalées, notamment les cas de violence sexuelle.

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